Définition
Tout acte ou toute omission qui a pour effet de déconsidérer ou d'entraver les fonctions de l'Assemblée, des commissions ou de leurs membres, sans nécessairement être une violation d'un privilège reconnu.
L'outrage au Parlement dans la doctrine
Parmi les privilèges collectifs des assemblées législatives de type britannique figure le pouvoir de réprimer l'outrage. L'outrage au Parlement peut prendre une multitude de formes. C'est pourquoi il est difficile d'en donner une définition précise. Selon l'auteur Joseph Maingot, « [l]a façon la plus appropriée de décrire l'outrage au Parlement est de dire qu'il consiste en tout ce qui porte atteinte à l'autorité de la Chambre »1.
Pour sa part, l'ouvrage La procédure et les usages à la Chambre des communes fait une distinction entre « atteinte au privilège » et « outrage au Parlement »2. Est considéré comme une « atteinte au privilège » tout acte tenant du mépris ou constituant une attaque contre les droits, pouvoirs et immunités de la Chambre et de ses députés, soit par une personne ou un organisme de l'extérieur, soit par un député.
Quant à l'outrage, il s'agit de « tout acte qui, sans porter atteinte à un privilège précis, nuit ou fait obstacle à la Chambre, à un député ou à un haut fonctionnaire de la Chambre dans l'exercice de ses fonctions, ou transgresse l'autorité de la Chambre »3. C'est ce qui fait dire aux auteurs de l'ouvrage que « toutes les atteintes aux privilèges constituent des outrages à la Chambre mais les outrages ne sont pas forcément des atteintes aux privilèges »4.
Pour sa part, en s'inspirant de la doctrine en la matière, le président de l'Assemblée nationale a défini l'outrage au Parlement comme tout acte ou toute omission ayant pour effet d'entraver les travaux de l'Assemblée ou de porter atteinte à son autorité et à sa dignité.
Les situations susceptibles de constituer des outrages au Parlement
Même s'il est impossible de dresser une liste exhaustive de ce qui peut constituer un outrage au Parlement, les articles 55 et 56 et 85 de la Loi sur l'Assemblée nationale énumèrent les situations pouvant constituer une atteinte aux droits de l'Assemblée ou, en d'autres mots, une série d'actes ou d'omissions pouvant constituer un outrage au Parlement.
Aussi, dans différentes décisions, la présidence de l'Assemblée a déjà considéré comme constituant à première vue un outrage au Parlement :
• Le fait de menacer un député dans l'exercice de ses fonctions ou d'exercer des pressions indues à son endroit dans le but d'influencer son vote, son opinion, son jugement ou son action. Le président a à plusieurs reprises fait droit à des questions de privilège pour des violations aux paragraphes 7 et 10 de l'article 55 de la Loi. Dans la plupart des cas, il s'agissait de gestes ou de paroles d'un ministre envers un député.
• Pour un ministère ou un organisme public, se prévaloir de dispositions législatives non adoptées. La présidence de l'Assemblée a plusieurs fois donné ouverture à des questions de privilège fondées sur le fait qu'un ministère ou un organisme public aurait agi comme si des dispositions contenues dans un projet de loi avaient force de loi.
Le premier cas remonte à 1992. La Régie de l'assurance-maladie avait annoncé dans un communiqué des changements immédiats au régime, tenant ainsi pour acquise l'adoption d'un projet de loi5. En 2013, le deuxième cas portait sur des publicités de trois commissions scolaires annonçant des services de maternelle à temps plein destinés aux enfants de quatre ans alors que cette mesure découlait d'un projet de loi à l'étude6. Enfin, un troisième cas, en 2015, avait trait à une annonce du ministère des Affaires municipales et de l'Occupation du territoire laissant entendre que l'abolition des conférences régionales des élus était un fait accompli avant la présentation du projet de loi à l'Assemblée à cet égard. Bien qu'elle n'ait fait droit à aucune question de privilège à ce titre, la présidence de l'Assemblée a souvent rappelé que la communication du texte d'un projet de loi avant sa présentation pouvait constituer un outrage au Parlement7.
• Lorsqu'un ministre ou un organisme omet de déposer son rapport annuel devant l'Assemblée dans le délai fixé par la loi. En 1993, la présidence a considéré que le défaut de 21 ministères et organismes publics de déposer leur rapport d'activité dans le délai imparti par leur loi constitutive privait les députés d'une information à laquelle ils avaient droit afin d'accomplir leur tâche fondamentale de contrôle de l'administration publique. En 2015, elle a aussi reconnu que l'omission du Commissaire à l'éthique et à la déontologie de déposer son rapport sur la mise en œuvre du Code d'éthique et de déontologie des membres de l'Assemblée nationale dans le délai indiqué par le Code constituait à première vue un outrage au Parlement8.
• Le fait pour un témoin donner des réponses fausses ou incomplètes aux questions posées par des députés en commission parlementaire (LAN, art. 55 (2)), et ce, que le témoin ait été assigné à comparaître ou non9.
• Le refus d'obéir à un ordre de l'Assemblée, d'une commission ou d'une sous-commission (LAN, art. 55 (1)). À cet égard, la présidence a reconnu à deux occasions qu'il y avait à première vue outrage au Parlement. Dans le premier cas, le président s'est dit préoccupé par le fait qu'une société d'État, en l'occurrence Hydro-Québec, ait attendu le signalement d'une violation de droit ou de privilège avant de manifester son intention de donner suite à un ordre de l'Assemblée exigeant que des documents lui soient transmis « dans les plus brefs délais »10. Dans le deuxième cas, le président du conseil d'administration d'un organisme public ne s'est pas présenté devant une commission parlementaire, malgré le fait qu'il ait été dûment assigné11.
Selon l'article 56 de la Loi sur l'Assemblée nationale, constitue une atteinte aux droits de l'Assemblée le refus de fournir l'assistance requise à une personne chargée d'exécuter un ordre.
Quant à l'article 85, il prévoit que le fait pour un député de porter devant l'Assemblée une plainte contre un autre député, sans motif valable, constitue une atteinte aux droits de l'Assemblée.
Le chapitre V de la Loi sur l'Assemblée nationale prévoit des sanctions applicables en cas d'atteinte aux droits de l'Assemblée inscrits aux articles 55, 56 et 85 de cette même loi.
La procédure de signalement
L'outrage au Parlement est signalé par l'intermédiaire d'une procédure communément appelée question de privilège. Lorsqu'une telle question est soulevée, « c'est à la Chambre seule qu'il appartient de décider s'il y a eu atteinte au privilège ou outrage, car elle seule a le pouvoir d'emprisonner ou de punir l'auteur d'un outrage »12. Mais d'abord, le président doit vérifier si les faits invoqués lui permettent de croire qu'il s'agit, à première vue, d'une violation ou d'un outrage.
Le député peut signaler une violation de droit ou de privilège ou un outrage au Parlement tout de suite après le fait ou au moyen d'un avis au président. Si les faits reprochés concernent la conduite d'un autre député, il doit alors indiquer son intention de présenter une motion pour que des sanctions soient prises contre ce dernier. Le cas échéant, si le président conclut qu'il y a eu, à première vue, une atteinte aux droits et privilèges ou un outrage au Parlement, la Commission de l'Assemblée nationale sera automatiquement convoquée pour faire enquête.
Lorsqu'un député signale qu'une personne autre qu'un député a commis une violation de droit ou de privilège ou un outrage au Parlement, les mêmes règles s'appliquent. Cependant, le règlement rend facultative la convocation de la Commission de l'Assemblée nationale. Ainsi, un député qui veut mettre en cause la conduite d'une personne autre qu'un député doit d'abord signaler une violation de droit de privilège, puis annoncer son intention de présenter une motion. Si le président juge la question de privilège à première vue recevable, l'Assemblée peut, avant de se prononcer sur la motion, convoquer la Commission de l'Assemblée nationale pour examiner l'affaire.
Toutefois, il n'est jamais arrivé que la Commission de l'Assemblée nationale soit convoquée pour enquêter sur la conduite d'une personne autre qu'un député. En effet, toutes les plaintes d'outrage formulées à l'encontre de personnes non élues sous l'égide du règlement actuel se sont arrêtées à la décision du président, à savoir si une violation de droit ou de privilège avait été commise à première vue. Même dans les cas où la présidence a fait droit à des questions de privilèges envers des personnes autres que des députés, la procédure n'est pas allée plus loin, puisque le député ayant signalé l'outrage n'a pas précisé dans son avis de violation de droit ou de privilège son intention de déposer une motion13.
Depuis l'entrée en vigueur de l'actuel règlement en 1984, une seule plainte jugée recevable à première vue par le président a donné lieu à une enquête de la Commission de l'Assemblée nationale. Le 19 décembre 1986, le président de l'Assemblée a fait droit à une question de privilège d'un député de l'opposition officielle qui accusait un ministre d'avoir exercé sur lui des pressions indues afin d'influencer son vote, son opinion, son jugement ou son action. Du 31 mars au 30 avril 1987, la Commission a consacré 15 séances publiques à cette enquête qui s'est soldée par l'adoption, en séance de travail, le 5 mai 1987, d'un rapport qui déclarait non fondé le reproche du député de l'opposition officielle et adressait à ce dernier une sévère réprimande.
Historique
Jusqu'à l'adoption de la Loi sur l'Assemblée nationale en 1982, la Chambre pouvait se transformer en tribunal et imposer des sanctions qui allaient jusqu'à l'emprisonnement lorsqu'elle considérait que ses privilèges étaient violés.
Au Québec, plusieurs cas d'outrage au Parlement ont été répertoriés à partir de 1793. Le 27 novembre de cette année-là, la Chambre d'assemblée du Bas-Canada revendique pour la première fois le respect de ses privilèges. Le député John Young se plaint d'une violation de privilèges commise à son égard le 23 novembre alors que le shérif du district de Québec, James Shepherd, l'a fait arrêter en vertu d'une action intentée par James Hunt, marchand de Québec. L'orateur Jean-Antoine Panet s'était chargé, comme avocat, de l'action contre Young. Le 18 décembre suivant, le comité institué pour étudier la question conclut qu'il y a eu violation de privilège de la part de Hunt, de l'orateur Panet, de Shepherd et de l'huissier Philip Hooper14. Hunt est emprisonné tandis que les trois autres présentent leurs excuses à la Chambre, qui les juge suffisantes.
Dans bien des cas répertoriés, la violation des privilèges est surtout le fait de publications à caractère politique ou polémique contre des membres de la Chambre ou envers le Parlement. Par exemple, dans un article du 31 janvier 1823 intitulé « Canadian Times », Ariel Bowman et Edward Vernon Sparhawk, éditeurs et rédacteurs du Canadian Times and Weekly Literary and Political Recorder, qualifient « d'antibritanniques » la majorité des députés du Parlement15. Le 3 février suivant, le sergent d'armes reçoit l'ordre de les arrêter pour violation des privilèges de la Chambre.
C'est cependant au début du XXe siècle que surviennent les deux outrages au Parlement les plus célèbres de l'histoire. Soulignons que dès avril 1869, le Parlement de Québec a adopté une loi pour définir les privilèges, immunités et pouvoirs du Conseil législatif et de l'Assemblée législative du Québec afin d'assurer la protection de ses membres16. Les infractions - voies de faits, injures ou écrits diffamatoires contre une personne membre de l'une ou l'autre des Chambre pendant la session - sont passibles d'un emprisonnement durant la session de la législature, qui serait déterminé par la Chambre17.
Le premier cas survient le 17 mai 1909 quand le journaliste Olivar Asselin est envoyé deux semaines en prison pour avoir frappé au visage le ministre Louis-Alexandre Taschereau sur le parquet de la Chambre.
Le second et dernier cas d'emprisonnement de l'histoire parlementaire du Québec est aussi le plus célèbre. En octobre 1922, John H. Roberts, propriétaire d'une feuille à scandale, The Axe, offre une récompense de 5 000 $ à quiconque permettra d'élucider l'affaire Blanche Garneau18.
L'assassinat de cette jeune femme à Québec, le 22 juillet 1920, nourrit une indignation publique déjà vive en raison d'autres meurtres sordides survenus à peu près dans la même période. L'affaire Garneau prend cependant des proportions politiques en raison de l'incapacité de la police provinciale à trouver les coupables. À partir de janvier 1922, l'opposition parlementaire met cette incurie au compte de Taschereau, premier ministre, procureur général et surtout responsable de la force policière.
À l'automne, The Axe va plus loin : selon des rumeurs, les autorités tarderaient à élucider ce crime parce que deux membres de l'Assemblée y seraient impliqués19. Rapidement, Taschereau saisit la Chambre de ces allégations et, le 30 octobre, les parlementaires jugent qu'elles sont une violation de leurs privilèges. En conséquence, l'orateur lance un mandat d'arrestation contre leur auteur.
Roberts comparaît le 2 novembre devant la Chambre pour répondre à l'accusation d'avoir publié un « libelle séditieux ». Durant son témoignage, il dit avoir écrit son article « sans intention quelconque d'attaquer ou d'outrager l'honneur ou la dignité de cette Chambre »20. Il s'inquiète que la Chambre l'oblige à se défendre alors qu'il devrait selon lui plutôt être poursuivi devant une cour de justice. Il conclut son témoignage en réclamant la liberté de presse et en refusant de nommer les deux députés auxquels il a fait allusion, ce qui, selon Taschereau, ne peut que laisser planer des doutes sur le Parlement en entier21.
Le 7 novembre, la Chambre le déclare coupable de violation de ses privilèges et « de l'offense d'avoir porté atteinte à son honneur et à sa dignité, en calomniant deux de ses députés de la manière la plus odieuse et la plus atroce »22. Il est confié au sergent d'armes jusqu'à ce que la Chambre décide de sa sentence23 .
Jusque-là, la durée d'une incarcération durant une session ne pouvait dépasser le jour de la prorogation en vertu de l'article 136 des Statuts refondus de 1909 qui se lit comme suit : « Quiconque commet une infraction aux dispositions du présent paragraphe devient passible d'un emprisonnement pour telle période de la session alors tenante, qui est déterminée par la Chambre qui s'est enquis de cette infraction.24 »
Tel ne sera pas le cas pour Roberts : un projet de loi spécifique à cette cause est présenté le jour même du verdict de la Chambre. Il prévoit que sa peine de prison n'excédera pas un an à partir de la sanction royale et modifie l'article 136 des Statuts en remplaçant les mots « de la session alors tenante » par « n'excédant pas un an ».
Pendant que le projet de loi chemine jusqu'à l'adoption, Roberts demande un « bref » (ou mandat) d'habeas corpus à la Cour du banc du roi dans le but d'être libéré. Le juge Alphonse Bernier rejette la requête le 14 novembre et justifie sa décision en ces termes :
Il ne m'appartient pas d'apprécier, ni d'examiner, ni encore moins de juger la procédure suivie par la Chambre d'Assemblée pour en arriver à la solution qu'elle a passée; je ne puis m'enquérir de la preuve qui a été faite. Les pouvoirs de la Chambre d'Assemblée sur sa procédure et la preuve qu'elle a trouvée en cette affaire, sont absolument souverains, et échappent à ma juridiction25.
Finalement, le projet de loi est sanctionné le 29 décembre. Roberts est transféré à la prison de Québec. Il est relâché le 12 avril 192326.
Il s'agit de l'unique fois où la Chambre a puni quelqu'un au-delà de la fin de la session parlementaire pour outrage au Parlement.
Pour citer cet article
« Outrage au Parlement », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 10 novembre 2017.