Définition
On définit le règlement comme étant « un acte normatif, de caractère général et impersonnel, édicté en vertu d'une loi et qui, lorsqu'il est en vigueur, a force de loi1 ».
L'encadrement de la réglementation
L'existence d'un règlement présuppose une habilitation législative accordée expressément par le législateur à une autorité pour établir des règles, des normes, des conditions, des modalités et autres obligations dans une variété d'actes de l'administration gouvernementale et territoriale.
Afin d'encadrer l'élaboration des règlements, l'Assemblée nationale a voté une loi qui impose un processus d'adoption de la réglementation pour tout règlement.
[Règlement] édicté ou approuvé par le gouvernement, le Conseil du trésor, un ministre ou un organisme dont le gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres, dont la loi ordonne que le personnel soit nommé suivant la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1) ou dont le fonds social fait partie pour moitié ou plus du domaine de l'État.
Cette loi ne s'applique pas à l'ensemble des projets de règlement. Plusieurs exemptions sont prévues, notamment, pour certaines administrations décentralisées et les tribunaux judiciaires2.
Cet encadrement du processus réglementaire est devenu nécessaire afin d'assurer la qualité et la validité de la réglementation élaborée par l'Administration. Pour donner l'occasion aux citoyens de s'exprimer ou de faire des représentations, tout projet de règlement visé par cette loi doit être publié dans la Gazette officielle du Québec avant son adoption.
Cette délégation législative autorisée par l'Assemblée nationale n'est pas absolue. Outre une modification à la loi autorisant cette délégation, l'Assemblée peut par un vote désavouer une partie ou la totalité d'un règlement. En vertu de son Règlement, l'Assemblée peut par ses commissions procéder à l'étude des projets de règlement et des règlements3.
Ce pouvoir d'initiative des commissions parlementaires introduit lors de la réforme parlementaire de 1984 est très peu utilisé4. Cependant, durant l'étude des projets de loi article par article en commission parlementaire, il arrive fréquemment que les parlementaires demandent au ministre de déposer les projets de règlement qui découlent d'un projet de loi. Enfin, l'Assemblée peut confier à une commission le mandat d'étudier un projet de règlement ou un règlement5.
Aperçu historique
« Historiquement, dès 1841, c'est surtout avec les municipalités que le phénomène de la délégation du pouvoir législatif a débuté6. » Que ce soit pour des questions de justice, de commerce, de sécurité publique, le législateur doit confier à l'Administration ou à des personnes des responsabilités dans l'application des lois.
La complexification de la société, l'élargissement du cadre d'intervention de l'État ont eu pour effet d'alourdir considérablement la production des textes législatifs. Le niveau de détail requis et la précision des textes ont généré une inflation du travail législatif des députés. En outre, l'expertise scientifique et technique nécessaire est essentiellement entre les mains des agents de l'administration publique.
Pour illustrer l'importance de la tâche, prenons l'exemple des « lois de la chasse ». En 1868, on inscrivait dans ces lois une profusion de détails : les heures et les périodes de chasse, les espèces visées, etc. Il va sans dire qu'il fallait les modifier régulièrement. Une telle précision est aujourd'hui inimaginable. Maintenant, la loi se limite à dicter que « La chasse et le piégeage d'un animal sont interdits. Toutefois, le ministre peut, par règlement, les permettre aux conditions et pour tout animal ou celui d'une catégorie qu'il indique. » Bref, l'ensemble des modalités entourant la pratique de la chasse et de la trappe se trouve dans un règlement détaillé.
Depuis les années 1960, la réglementation a pris une place considérable. Alors que de nombreux États disposaient d'une loi encadrant la réglementation, le gouvernement du Québec a tardé à se donner une loi-cadre dans ce domaine (1986). Il a préféré se doter du Bureau de la législation déléguée7 (1971), qui avait comme mandat de donner des avis sur la légalité des projets de règlement.
En 1981, le gouvernement a exigé des ministères qu'ils produisent des études d'impacts économiques sur les règlements susceptibles de poser des contraintes aux entreprises. Avant l'adoption de la Loi sur les règlements, il arrivait que le législateur inscrive dans le projet de loi une clause exigeant la publication d'un projet de règlement dans la Gazette officielle, une pratique qui a été retenue dans la loi de 1986.
Plus que le nombre de règlements, c'est avant tout les exigences administratives qui en découlent qui font l'objet de plus de critiques. Depuis 1998, pas moins de cinq rapports sur l'allégement réglementaire ont été préparés dans le but de réduire le fardeau des entreprises et de lever diverses contraintes qui, selon leurs auteurs, nuisent au développement économique8.
Les règlements sont aujourd'hui la forme de législation dominante, celle qui gouverne étroitement la vie sociale et économique des citoyens. Cette multiplication des pouvoirs réglementaires soulève depuis longtemps des inquiétudes:
La législation déléguée affecte souvent l'individu et ses droits d'une façon plus immédiate que la loi elle-même. Or, cette législation déléguée est adoptée sans que n'intervienne le débat public devant le parlement élu. Sauf dans le cas des municipalités et des commissions scolaires, le règlement s'élabore et s'adopte sans discussion publique, souvent en l'absence de consultations9.
À cet égard, le Protecteur du citoyen est la seule instance qui exerce une veille sur les projets de règlement et qui peut attirer l'attention de l'Assemblée nationale et du gouvernement lorsqu'il juge que les droits des citoyens peuvent être altérés10.
Pour citer cet article
« Règlement », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 29 août 2013.
1
Loi sur les règlements, L.R.Q., c. R-18.1, art. 1.
2
Selon l'article 3, la présente loi ne s'applique pas :
1° aux projets de règlement ni aux règlements portant sur la régie interne, sur l'exercice d'un pouvoir d'emprunt ou sur la gestion de ressources humaines, y comprit l'ensemble des conditions de travail des employés nommés selon la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1) et celles du personnel des établissements ou organismes visés aux paragraphes 3°, 3.1° et 4° ainsi qu'à l'article 2;
2° aux projets de règlement ni aux règlements des municipalités ou d'un organisme qui peut les édicter à leur place, ni à ceux des organismes mandataires de ces municipalités, ni à ceux des organismes supramunicipaux au sens de la Loi sur le régime de retraite des élus municipaux (chapitre R-9.3), ni à ceux de l'Administration régionale Kativik;
3° aux projets de règlement ni aux règlements des commissions scolaires, ni à ceux des collèges d'enseignement général et professionnel, ni à ceux des organismes institués en vertu de la Loi sur l'Université du Québec (chapitre U-1);
3.0.1° aux projets de règlement ni aux règlements du Conservatoire de musique et d'art dramatique du Québec;
3.1° aux projets de règlement ni aux règlements des établissements au sens de la Loi sur les services de santé et les services sociaux (chapitre S-4.2), ni à ceux des agences de la santé et des services sociaux visées par cette loi;
4° aux projets de règlement ni aux règlements des établissements au sens de la Loi sur les services de santé et les services sociaux pour les autochtones cris (chapitre S-5), ni à ceux des conseils régionaux de santé et de services sociaux constitués en vertu de cette loi;
5° aux projets de règles ni aux règles de pratique des tribunaux judiciaires;
6° aux projets de règlement ni aux règlements que le gouvernement peut déterminer par décret.
3
Règlement de l'Assemblée nationale, art. 120.
4
À la fin des années 1970 et au début des années 1980, les parlementaires s'inquiètent de la croissance soutenue de la réglementation et, par le fait même, de l'érosion de leur pouvoir législatif. En 1982, la Commission spéciale sur le contrôle parlementaire de la législation déléguée dirigée par les députés Denis Vaugeois et Richard French est formée pour étudier cette question.
5
Le 1er décembre 2009, l'Assemblée nationale adopte une motion pour que la Commission de l'aménagement du territoire procède à l'étude du projet de règlement sur les piscines résidentielles en vertu de l'article 1 de la Loi sur la sécurité des piscines résidentielles, L.R.Q., c. S-3.1.02.
6
Patrice Garant, Philippe Garant et Jérôme Garant, Précis des administrations publiques, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2011, p. 123.
7
Le Bureau de la législation déléguée devient le Bureau des règlements en 1981.
8
Quatre rapports du Groupe-conseil sur l'allégement réglementaire présidé par Bernard Lemaire (1998, 2000 et 2001), Raymond Dutil (2003) et un du Groupe de travail sur la simplification réglementaire et administrative dans les entreprises présidé par Michel Audet (2012).
9
Henri Brun, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet, Droit constitutionnel, 5e éd., Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2008, p. 725.
10
« La veille législative et règlementaire est une activité du Protecteur du citoyen réalisée en vertu de sa loi constitutive qui lui confère le pouvoir d'appeler l'attention de l'Assemblée et du gouvernement sur les réformes législatives, réglementaires et administratives qu'il juge conformes à l'intérêt général. », Le Protecteur du citoyen, Rapport annuel d'activités 2010-2011, Québec, Le Protecteur, p. 103.