Définition
Le « pairage », ou « système des pairs », comme on le désignait au XIXe siècle, est une « convention d'appariement entre deux parlementaires, chacun d'eux s'engageant à s'abstenir de voter pendant l'absence de l'autre afin de maintenir l'équilibre des voix entre les partis1 ».
Cette entente privée et courtoise entre élus ou par l'intermédiaire des whips est d'une durée déterminée par ceux-ci : elle peut être prise le temps d'une motion ou pour plusieurs mois. Cette pratique n'est habituellement pas sanctionnée par le règlement des assemblées où elle a cours.
Le substantif pairage et le verbe pairer sont des mots d'origine anglaise qui se sont imposés dans le lexique politique québécois, tout comme caucus ou whip. À partir de 1960, on utilise la forme « ils se sont pairés », jugée correcte, car elle signifie « ils se sont jumelés ».
L'origine du pairage
À l'origine, la pratique du pairage est propre au système parlementaire britannique, mais la date de son introduction dans le langage parlementaire est incertaine. Les auteurs de l'Encyclopaedia of Parliament estiment que le pairage serait apparu à l'époque d'Oliver Cromwell2 (1649-1658), sans toutefois donner plus de détails. Romney Sedgwick situe, quant à lui, l'origine du pairage au XVIIIe siècle. Il décrit très précisément le débat Dunkirk qui, le 27 février 1730, s'étire jusqu'à trois heures du matin. L'heure tardive oblige près de 30 membres à quitter la Chambre des communes britannique avant que soit tenu le vote. Chaque député quittant la salle entraînait, par le fait même, un député siégeant du côté opposé afin de conserver un certain équilibre. Ce serait là, selon Sedgwick, l'origine du pairage.
Toujours selon cet auteur, en 1744, une motion s'opposant au pairage des députés est rejetée. Ainsi, cette tradition s'est perpétuée3. Elle s'est depuis répandue dans plusieurs parlements de tradition britannique et dans d'autres systèmes parlementaires, aux États-Unis, notamment.
Le pairage des députés à l'Assemblée législative du Québec
Au Québec, plusieurs cas démontrent que le système des pairs est en vigueur depuis plus d'un siècle4. En effet, le 24 janvier 1889, le député Narcisse-Henri-Édouard Faucher de Saint-Maurice propose l'insertion dans les Journaux de la Chambre des noms des députés qui se pairent. Toutefois, cette proposition est retirée, mais seulement après avoir fait l'objet d'un débat 5. Voici ce qu'en disait Ernest Gagnon, secrétaire et registraire de la province :
La nécessité a imposé le système des pairs, mais c'est une création qui n'est pas et qui n'a jamais été réglementairement reconnue. Voilà la théorie parlementaire. Le système de l'abstention simultanée de deux députés devant voter l'un contre l'autre a rendu de grands services à la députation dans les circonstances tout à fait légitimes. Si un député est obligé de s'absenter, par courtoisie, la partie adversaire lui donne un pair. Mais cet usage ne doit pas dégénérer en abus. Il n'a pas été inventé pour permettre aux députés de se promener ni pour s'amuser. On ne doit y avoir recours que dans les cas de la plus grande nécessité.
Quant à Faucher de Saint-Maurice, il affirme vouloir par sa proposition :
mettre fin au système injuste qui se pratique d'accuser un député de n'avoir pas pris part à un vote, quand ce même député avait pairé pour de bonnes raisons. Il y a là une question d'honneur et je ne veux pas que nous soyons privés du privilège que la nécessité a créé de nous obliger les uns les autres, quand l'occasion s'en présente, et cela simplement pour échapper au reproche que l'on nous fait quelques fois dans les assemblées populaires, d'avoir été absent par négligence6.
Le pairage est donc une pratique courante même si les Journaux n'en rendent pas nécessairement compte. À la suggestion de Gagnon, le Registre des pairs est ouvert en février 18897. En 1889-1890, on relève une soixantaine d'ententes de pairage dans le registre. Dans certains cas, on s'entend pour se pairer pendant toute la session, tandis que d'autres se pairent seulement le temps d'une motion. Parfois, on constate qu'un député inscrit son nom au registre avec les modalités de pairage souhaité, espérant qu'un collègue accepte de se jumeler à lui.
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Le Registre des pairs conservé à l'Assemblée nationale. Photo Francesco Bellomo, collection Assemblée nationale du Québec
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On ne sait pas jusqu'à quand le Registre des pairs est en usage à l'Assemblée législative. En consultant les Journaux, il est possible de relever d'autres cas de pairage de 1896 à 18998 et après 1910. Le 3 avril 1912, Armand La Vergne se paire avec Joseph-Octave Mousseau lors d'un vote où ce dernier est absent. La Vergne s'abstient et, après l'annonce des résultats, affirme qu'il aurait voté en faveur de l'amendement s'il ne s'était pas pairé. Il fait connaître sa position comme il était coutume à la Chambre des communes, où il siégeait d'ailleurs auparavant.
À Québec, dans la plupart des cas, l'opinion du député qui s'abstient n'est pas inscrite par le greffier. Il note simplement le nom de ceux qui se pairent. Par exemple, le 14 février 1934, le député de Beauce, Joseph-Édouard Fortin, attire l'attention de l'orateur sur le fait que le député de Montréal-Laurier, Ernest Poulin, n'a pas voté. Ce dernier a pairé, répond l'orateur9. Le règlement de l'Assemblée législative (1914) est pourtant clair à ce sujet : « Tout député présent est tenu de voter10. » Malgré cela, la pratique du pairage est tolérée.
Au début du deuxième gouvernement de Maurice Duplessis, les cas de pairage sont plus courants. On en dénombre une dizaine de 1945 à 1947. Le 23 février 1945, le premier ministre propose deux pairages que l'opposition accepte11. Duplessis va jusqu'à lui-même organiser son propre pairage le 4 avril 1946 avec le chef de l'opposition Adélard Godbout12 .
Après 1947, cette façon de faire cesse et, jusqu'en 1960, il n'y a aucune mention de pairage dans les Journaux. Or, contrairement aux cas présentés précédemment, les abstentions par pairage lors des votes sous Duplessis ne sont pas notées dans les Journaux.
Le pairage réapparaît dans les premières années du gouvernement de Jean Lesage (1960-1966). Selon l'historien Gaston Deschênes, il aurait été pratiqué jusqu'en 1971 au Québec, mais de façon irrégulière comme le révèle une décision du président de l'Assemblée nationale Jean-Noël Lavoie :
Je dois dire qu'en 1960 un usage avait commencé à s'établir à l'occasion du pairage. Il y avait des ententes entre M. Lesage, M. Johnson et les députés. Un usage s'établissait alors que certains députés, avec explication de pairage, s'abstenaient de voter. Mais je crois que cet usage a été arrêté assez rapidement dans les années 1963 ou 196413.
On trouve effectivement plus d'une vingtaine de cas de novembre 1960 à mai 1962. Chaque fois, les Journaux mentionnent le nom de ceux qui se sont pairés. Par exemple, le 12 janvier 1961, après un vote en Chambre, on peut lire : « Députés pairés : M. Dozois déclare qu'il n'a pas voté parce qu'il s'est pairé avec M. Gérin-Lajoie, mais que s'il avait voté, il aurait donné son vote à l'encontre de la décision de M. l'Orateur14. » Le vote du député pair n'est évidemment pas compté. On dénombre ainsi plus d'une dizaine de cas de pairage en 1969 et en 1970. C'est surtout le premier ministre et le chef de l'opposition officielle qui se pairent.
Le pairage est consigné dans les Journaux uniquement quand l'un des deux députés qui se pairent est présent en Chambre. Lorsque les pairs sont tous deux absents, aucune mention n'en est faite, puisque aucun des deux ne prend part au vote. Quand l'un des deux est présent, on l'inscrit d'abord pour expliquer la raison de son abstention, qui, en principe, n'est pas permise par le Règlement, mais uniquement tolérée dans les cas de pairage.
En effet, l'article 302 du règlement en vigueur de 1941 à 1972 (le règlement Geoffrion) fait obligation à tout député présent de voter. Dans sa décision rendue en 1971, le président Lavoie constate toutefois qu'il ne possède aucun moyen de sanction ou de coercition pour faire respecter cette disposition. De plus, l'Assemblée, à l'inverse de plusieurs parlements, dont celui de Londres, ne prévoit pas dans son règlement la possibilité de s'abstenir. Il ajoute que « ce problème fait l'objet d'études et sera considéré par le comité des règlements qui fera des recommandations à la Chambre ». Or, l'année suivante, soit en mars 1972, l'Assemblée nationale adopte un nouveau règlement qui consacre à l'article 109 le droit à l'abstention.
En 1985, le premier ministre René Lévesque tente de faire revivre le pairage en proposant au chef de l'opposition officielle, Robert Bourassa, de pairer leurs députés. Bourassa refuse et lui conseille plutôt de s'assurer que ses députés sont « suffisamment nombreux pour conserver la majorité en Chambre15 ». Le chef de l'opposition souhaite à ce moment des élections générales le plus rapidement possible et tente ainsi de mettre de la pression sur le premier ministre. Quant au leader de l'opposition officielle, Michel Gratton, il affirme - erronément - que « cette tradition n'existe pas dans le parlementarisme québécois16 ».
Le pairage des députés à la Chambre des communes du Canada
Au Canada, le pairage est une modalité privée qui existe de façon informelle depuis la Confédération. À partir de 1991, le pairage est reconnu formellement par l'article 44.1 du Règlement de la Chambre des communes :
Le Greffier de la Chambre fait tenir au Bureau de la Chambre un registre des députés « pairés » dans lequel tout député du parti ministériel et tout député d'un parti de l'opposition peuvent faire inscrire leur nom ensemble par leur whip respectif pour indiquer qu'ils ne participeront à aucun vote par appel nominal à la date inscrite sur cette page du registre; les députés indépendants peuvent toutefois signer le registre eux-mêmes17.
Contrairement à l'Assemblée nationale, le pairage est toujours d'usage à la Chambre des communes. Les jumelages sont inscrits dans le Registre des pairs conservé à la table de la Chambre depuis 1991. Ils valent pour une seule journée, contrairement au Royaume-Uni, où l'on peut se pairer le temps d'une motion ou pour plusieurs jours. À partir du Registre des pairs, on inscrit les noms des membres qui se pairent dans les Débats de la Chambre des communes et dans les Journaux de la Chambre des communes. Ainsi, pour tous les votes par appel nominal, incluant ceux de la plus haute importance, on note les pour, les contre et les abstentions par pairage. Les abstentions ordinaires ne sont pas consignées, car les députés ne sont pas obligés de voter18. À la suite du vote, il est coutume que le député s'étant abstenu annonce avec qui il s'était pairé et de quel côté il aurait voté.
Cette pratique est beaucoup plus courante en situation de gouvernement minoritaire, car elle permet de maintenir l'équilibre des forces entre les différents partis. Quand le gouvernement est majoritaire, le pairage est beaucoup moins utilisé. Toutefois, le 24 mai 1946, le nombre de députés pairs atteint un record avec 124, bien que le gouvernement soit majoritaire19.
Le pairage est également très surveillé quand un gouvernement ne dispose que d'une faible majorité en Chambre. En décembre 1979, le leader de l'opposition officielle, Allan MacEachen, demande à son whip de s'assurer que tous les députés libéraux sont présents en Chambre et d'annuler toutes les abstentions par pairage pour le vote sur le budget du gouvernement conservateur minoritaire de Joe Clark.
Par ailleurs, il est impossible pour le président de la Chambre d'intervenir durant l'appel nominal si un député pair vote par inadvertance. Celui-ci peut cependant demander au président de tenir un vote sur la possibilité de retirer son vote. Si la Chambre accepte à l'unanimité, le député pair peut retirer son vote.
Le pairage est également une façon de faire preuve de civilité et de courtoisie. Une telle situation s'est présentée en 2005, alors que le conservateur Darrel Stinson dut s'absenter afin de subir une intervention chirurgicale. L'ex-chef du Nouveau Parti démocratique, Ed Broadbent, indique qu'il s'abstiendra de voter pour ainsi garder l'équilibre des voix.
Le pairage dans les autres provinces canadiennes
Seuls le Manitoba, l'Ontario et la Colombie-Britannique reconnaissent le pairage. Chez cette dernière, il est pratiqué depuis 1907. Au Manitoba, ses origines sont incertaines et il est similaire au pairage pratiqué au Parlement fédéral, c'est-à-dire que le député pair annonce avec qui il s'est jumelé et de quelle façon chacun aurait voté. On consigne ces détails dans les documents officiels de l'Assemblée. Cette pratique non réglementée est considérée comme une marque de courtoisie entre députés20.
En Ontario, le pairage est réglementé depuis 1904 et se pratique tant à l'Assemblée législative qu'en commission parlementaire. Immédiatement après un vote, les paires sont déclarées et inscrites au procès-verbal et au hansard. Les pairs doivent signer un document dans lequel les détails du vote pour lequel ils se pairent sont énoncés. Ce document est transmis au Bureau pour les retracer après le vote. Le pairage est surtout utilisé sur les questions plus ou moins importantes et jamais lors d'un vote déterminant tel que celui sur le budget.
Le pairage ailleurs dans le monde
À Westminster, le pairage est une pratique privée non codifiée dans le règlement. Elle est surtout utilisée lorsque l'équilibre des voix est menacé au moment du vote. Ainsi, le président ne sait pas quels députés se pairent et leurs noms ne sont pas consignés dans les documents officiels.
Au Parlement australien, le pairage n'est pas réglementé et peut avoir lieu en tout temps. Dès que le premier ministre ou le chef de l'opposition s'absentent, ils sont pairés. Si l'un d'eux souhaite participer à un vote important ou à la présentation d'une motion spéciale, il doit avertir son homologue que le pairage ne sera pas en vigueur pour ce vote21. Au Sénat australien, la seule différence avec la Chambre est que, si un siège est vacant, on fait d'un autre sénateur un pair afin de conserver l'équilibre des voix22. Lors des votes secrets, le pairage est suspendu afin de ne pas divulguer la position des sénateurs23.
En Nouvelle-Zélande, le pairage a existé durant plus d'un siècle avant d'être aboli en 1996. Cette pratique de courtoisie a été reconnue officiellement en 1951 dans le fonctionnement de la Chambre et les noms des membres pairs ont été consignés dans le hansard. Comme en Australie, un pair était toujours proposé au premier ministre de la Nouvelle-Zélande s'il devait s'absenter pour un voyage outre-mer. C'était également le cas pour les ministres. On refusait cependant au président de la Chambre d'être pair, vu l'importance de son rôle.
Les États-Unis ont une approche différente du pairage à la Chambre des représentants et au Sénat. La liste des membres pairs est publiée dans les documents officiels de la Chambre avec le résultat des votes. On trouve une première mention officielle du pairage en 1824, mais son existence est probable avant cette date24. Contrairement à la pratique britannique, le pairage est codifié dans le règlement de la Chambre des représentants, et ce, depuis 188025. Ce règlement a été amendé en 1972 avec l'instauration du vote électronique puis, en 1975, pour permettre le pairage dans le Committee of the Whole. Malgré une autre mention dans le règlement, le pairage n'est pas plus régi et demeure un arrangement privé.
Pour citer cet article
« Pairage », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 28 août 2013.