Définition
Motion présentée par le leader du gouvernement pour obliger une commission parlementaire à mettre fin à l'étude détaillée d'un projet de loi et à déposer son rapport.
Cette procédure particulière à l'Assemblée nationale est apparue dans son règlement en 1972. Elle diffère grandement du modèle du même nom dans d'autres parlements1, comme celui de Westminster, où la motion de clôture est employée pour mettre fin à un débat, quel qu'il soit.
Il faut remonter à 1996 pour trouver la dernière fois où une motion de clôture a été présentée à l'Assemblée nationale, le gouvernement préférant plutôt avoir recours à la motion de suspension des règles de procédure, puis, depuis 2009, à la motion de procédure d'exception.
Le recours à la motion de clôture
Il peut arriver que le gouvernement veuille mettre fin à l'étude détaillée d'un projet de loi en commission, notamment lorsqu'il juge qu'elle se prolonge indûment en raison d'un « filibuster » mené par des députés d'opposition. Dans ce cas, il peut demander à l'Assemblée de se prononcer sur l'une ou l'autre de ces deux motions : une motion en vue d'adopter l'accord intervenu sur le moment où le rapport d'une commission devrait être déposé à l'Assemblée ou, si aucun accord n'est intervenu, une motion de clôture qui détermine le moment où la commission devra mettre fin à ses travaux. Le gouvernement a toute latitude en cette matière puisque le Règlement n'impose aucun délai pour que l'une ou l'autre de ces motions soient recevables.
La première motion est présentée à la suite d'une réunion des leaders convoquée par le président, à la demande du leader du gouvernement, pour qu'ils s'entendent sur le moment où le rapport de la commission devra être déposé. Par la suite, s'il y a eu un accord, le président en fait part à l'Assemblée. Le cas échéant, le leader du gouvernement présente une motion sans préavis pour que l'Assemblée adopte l'accord et en fasse un ordre. La motion est mise aux voix immédiatement, sans débat.
Si aucun accord n'est intervenu, le président en fait également part à l'Assemblée2. Le leader du gouvernement peut alors présenter une motion de clôture indiquant le moment où la commission devra mettre fin à ses travaux et faire rapport à l'Assemblée. Il s'agit d'une motion qui a pour effet de dessaisir la commission d'une affaire pour en ressaisir l'Assemblée au moyen d'un rapport. Une telle motion peut être proposée sans égard à l'évolution des travaux d'une commission : c'est une mesure exceptionnelle dont l'initiative revient au leader du gouvernement. Cette motion sans préavis est une motion de forme qui ne peut être amendée. Elle fait l'objet d'un débat lors d'une séance suivante. Outre les temps de parole prévus dans le Règlement pour une motion de forme, le leader du gouvernement a droit, au terme du débat, à une réplique de dix minutes3.
Si la motion de clôture est adoptée, le dépôt du rapport de la commission qui a procédé à l'étude détaillée du projet de loi a lieu à l'étape des affaires courantes prévue à cet effet. Il est déposé par le président de la commission ou par le membre qu'il désigne. Le rapport est constitué du procès-verbal de ses travaux et du texte du projet de loi que la commission a adopté.
Le choix entre la motion de clôture et la motion de procédure d'exception
Lorsqu'une motion de clôture est adoptée à l'égard d'un projet de loi, ce dernier ne peut plus faire l'objet d'une motion de procédure d'exception.
Par ailleurs, comme nous l'avons déjà souligné, la motion de clôture n'est plus utilisée depuis longtemps. Le gouvernement a plutôt recours à la procédure prévue à l'article 182 du Règlement, soit la motion de procédure d'exception, qui a remplacé en 2009 la motion de suspension des règles.
En effet, la motion de procédure d'exception présente plusieurs avantages lorsque le gouvernement veut faire adopter rapidement un projet de loi. Comme la motion de clôture, elle ne nécessite pas de préavis avant d'être présentée. Toutefois, elle fait l'objet d'un débat restreint de deux heures, alors que le débat sur une motion de clôture n'a pas de durée fixe et prend fin lorsque tous les députés qui le voulaient ont pris la parole. C'est ainsi que la dernière motion de clôture présentée à l'Assemblée l'a été le 28 novembre 1996, à l'égard du projet de loi no 130, Loi sur la justice administrative, mais n'a pu être adoptée que le 9 décembre4 au terme d'un débat qui s'est étendu sur quatre séances.
De plus, l'adoption d'une motion de clôture met fin à l'étape de l'étude détaillée, mais elle n'a aucun effet sur les deux étapes subséquentes de l'étude du projet de loi. En comparaison, dès l'adoption d'une motion de procédure d'exception, la procédure législative d'exception prévue aux articles 257.1 à 257.10 du Règlement s'applique alors à chacune des étapes non encore réalisées de l'étude du projet de loi. Ces étapes peuvent avoir lieu au cours d'une seule et même séance.
Des propositions de réforme parlementaire
Dans un projet de réforme parlementaire déposé le 8 avril 1999, le président Jean-Pierre Charbonneau avait recommandé la suppression de la motion de clôture et de la motion de suspension des règles de procédure, pour les remplacer par une seule procédure plus simple. Cette proposition n'a cependant pas été retenue par les membres de la Commission de l'Assemblée nationale (qui s'est chargée d'étudier le projet en lieu et place de sa Sous-commission de la réforme parlementaire), ceux-ci souhaitant plutôt « réhabiliter » la motion de clôture.
Les règles temporaires adoptées le 6 décembre 2001 n'ont apporté aucun changement significatif à l'article 251 du Règlement ayant trait à la motion de clôture, si ce n'est l'ajout d'un deuxième alinéa. Il précisait que, si une motion de clôture était adoptée, le projet de loi visé par celle-ci ne pouvait faire l'objet d'une motion de procédure d'exception. Cette disposition a cessé d'être en vigueur le 12 mars 2003 à la dissolution de la 36e législature, mais elle a été reprise dans les règles permanentes adoptées le 21 avril 2009.
En 2004, le leader du gouvernement et ministre délégué à la Réforme des institutions démocratiques, Jacques P. Dupuis, a déposé à l'Assemblée nationale un plan global de réforme des institutions démocratiques5. En ce qui a trait à la motion de clôture, il a proposé qu'elle ne nécessite plus de préavis et qu'elle fasse l'objet d'un débat de deux heures pouvant débuter le jour même de sa présentation. Cette proposition n'a toutefois eu aucune suite.
Au Parlement du Canada
À la Chambre des communes du Canada, à la différence de la motion du même nom à l'Assemblée nationale, la motion de clôture peut s'appliquer non seulement à l'étude détaillée d'un projet de loi, mais à toute affaire. Elle vise à empêcher tout nouvel ajournement du débat sur une question et à ce que cette dernière soit mise aux voix à la fin de la séance au cours de laquelle la motion de clôture a été adoptée6.
La motion de clôture doit être précédée d'un avis verbal donné par un ministre au cours d'une séance antérieure. L'article 57 du Règlement de la Chambre des communes n'est cependant pas précis quant au moment où cet avis peut être donné. Selon une décision du président John Fraser, il ne peut l'être que si le débat sur l'affaire visée a débuté7. Il arrive parfois que l'avis oral soit fait dès le premier jour de débat sur cette affaire8.
Une fois cet avis donné, le ministre peut proposer la motion de clôture à n'importe quelle séance subséquente, avant l'appel de l'ordre du jour. La motion doit être formulée en ces termes : « Que le débat ne soit plus ajourné ». Elle ne peut être amendée ni scindée. Il s'ensuit une période de questions d'une durée d'au plus 30 minutes, après quoi le président met la motion aux voix. Lorsque la motion de clôture est adoptée, le débat sur la question reprend, tout en étant soumis aux règles relatives à la clôture. Il doit se terminer à 20 heures le jour même. Le président de la Chambre ou, le cas échéant, le président du comité plénier met alors aux voix toutes les questions nécessaires pour disposer de l'affaire visée.
Historique
Bien qu'elle ait été déjà en vigueur à Westminster depuis une trentaine d'années, la règle de la clôture a été adoptée à la Chambre des communes du Canada en 1913 après avoir été discutée à plusieurs reprises sans que le gouvernement et l'opposition s'entendent9. Le débat relatif à la politique navale, ayant duré près de deux ans, a mené à l'adoption d'une motion prévoyant l'établissement d'une règle de clôture, à l'initiative du premier ministre Robert Borden. La clôture a été appliquée quelques jours après son adoption, pour la première fois au Canada, au cours du débat sur le projet de loi relatif aux forces navales, à l'étape de l'examen en comité plénier10.
De 1913 à 1932, la motion de clôture a été invoquée à onze reprises. Puis, de 1932 à 1956, elle n'a pas été utilisée. La clôture a été à nouveau proposée en 1956, lors du débat houleux portant sur le projet de loi ayant pour titre Loi établissant la société de la Couronne « Northern Ontario Pipe Line ». Ce projet de loi visait à financer une société américaine qui construisait un pipeline de l'Alberta jusqu'au Québec. La clôture y a été appliquée à chacune des étapes du processus législatif.
Cet épisode aurait suscité « une répugnance durable à l'égard de la règle relative à la clôture, déjà assez mal considérée » 11. Du côté du gouvernement, la clôture était perçue comme une procédure parlementaire peu souple et inadéquate, « compte tenu des exigences de la démocratie parlementaire moderne »12.
Durant la période des gouvernements minoritaires successifs des années 1960, des comités spéciaux ont été mis en place afin d'établir une procédure qui faciliterait la conduite efficace des débats. Ces comités ont étudié des propositions qui devaient permettre la coopération entre les partis. En 1969, la Chambre a adopté une procédure d'attribution de temps, semblable à celle contenue dans le règlement actuel, selon trois situations possibles, soit :
• un accord entre tous les partis;
• un accord entre la majorité des partis et;
• en l'absence d'un accord.
Les diverses discussions pour faire disparaître la motion de clôture n'ont pas abouti, l'opposition ayant cependant réussi à l'abroger temporairement en 1998. Depuis son entrée en vigueur en 1913, elle a été appliquée à la Chambre des communes canadienne une soixantaine de fois13. Elle a été utilisée à l'égard de diverses motions visant à modifier le Règlement, ou pour régir les travaux et les heures de séance de la Chambre, de même que des motions pour réinscrire des projets de loi au feuilleton au début d'une nouvelle session ou pour différentes étapes de leur étude. Elle a aussi été employée pour mettre aux voix plus rapidement des motions portant sur la peine capitale ou sur la ratification du protocole de Kyoto.
En 1999, un changement important est survenu dans la façon de s'en servir. Le gouvernement a alors eu recours à la motion de clôture pour mettre fin à un débat sur une motion visant à permettre de procéder aux trois lectures d'un projet de loi au cours d'une même séance14.
Au Parlement du Royaume-Uni
À Westminster, le mécanisme de la clôture, tout comme la motion d'attribution de temps (allocation of time motion), a été établi, à l'origine, pour contrecarrer les procédures qui allongeaient inutilement les débats et qui faisaient obstruction à la bonne conduite des affaires de la Chambre des communes15. Il fait partie intégrante du règlement (Standing Orders) de cette dernière depuis 1882 :
Dès le début du 18e siècle, à la Chambre des communes britannique, on chercha à mettre fin abruptement à des débats qui se prolongeaient indûment, mais ce n'est qu'en 1881, pour faire face à l'obstruction systématique des parlementaires irlandais dirigés par Parnell, qu'on appliqua la « clôture » qu'on plaça l'année suivante dans le Règlement16.
À l'opposé de la procédure du même nom à l'Assemblée nationale du Québec, la motion de clôture à la Chambre des communes britannique ne s'applique pas exclusivement à l'étape de l'étude d'un projet de loi en comité. En effet, comme à la Chambre des communes du Canada, la motion de clôture peut s'appliquer à toute affaire et à n'importe quelle étape de l'étude d'un projet de loi. Toutefois, elle ne relève pas de la seule initiative du gouvernement, puisqu'elle peut être présentée par tout député sans préavis pendant le débat sur une question.
Autre différence, la présidence de la Chambre des communes britannique peut refuser de mettre aux voix une motion de clôture si elle considère que celle-ci constitue un abus des règles de la Chambre ou une atteinte aux droits de la minorité. La présidence exerce fréquemment son pouvoir discrétionnaire dans le but de protéger les droits de la minorité17. Au contraire, la présidence de l'Assemblée nationale et celle de la Chambre des communes canadienne ne détiennent pas ce pouvoir discrétionnaire à l'égard d'une motion de clôture18, mais doivent uniquement s'assurer du respect des conditions édictées dans le Règlement.
La motion doit être énoncée comme suit : « That the question be now put ». Lorsqu'elle est adoptée, elle met fin au débat sur-le-champ et la Chambre doit prendre immédiatement une décision sur la question19. La motion est adoptée à la simple majorité des voix. Cependant, elle ne peut l'être que si pas moins de 100 députés se prononcent en sa faveur20.
Pour citer cet article
« Motion de clôture », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 10 juin 2016.