Définition
Texte de loi régissant l'ensemble des actions requises pour favoriser la libre participation des électeurs au choix des représentants qui forment l'Assemblée nationale du Québec.
La loi électorale aujourd'hui
Depuis 1982, on trouve dans une seule et même loi les dispositions encadrant la confection de la liste électorale, le déroulement du scrutin, le financement des partis politiques, les dépenses électorales, la délimitation de la carte électorale et la contestation d'élection.
Suivant des modifications introduites dans cette loi en 20131, des élections générales doivent avoir lieu à date fixe tous les quatre ans. Cela n'empêche pas le premier ministre de pouvoir déclencher des élections avant. Pour ce faire, il doit d'abord mettre un terme à la législature par un décret du Conseil exécutif ordonnant la dissolution de l'Assemblée, qui est prononcée par une proclamation du lieutenant-gouverneur. Suit le décret prescrivant au Directeur général des élections du Québec (DGEQ) de tenir une élection dans chacune des circonscriptions électorales.
La mécanique électorale est complexe et s'étend au-delà de ce que l'on appelle la période électorale, soit de la prise du décret ordonnant la tenue d'élections à la transmission de la liste des candidats proclamés élus au secrétaire général de l'Assemblée nationale.
La Commission de la représentation, présidée par le DGEQ, procède au découpage de la carte électorale à la deuxième élection générale qui suit la dernière délimitation. Cet exercice implique la délimitation des sections de vote, soit l'unité géographique qui regroupe un maximum de 425 électeurs inscrits sur la liste électorale. Cette entité devient un bureau de vote lors d'un scrutin. Les sections de vote sont regroupées en secteurs électoraux. Le jour du scrutin, les bureaux de vote d'un même secteur sont généralement réunis au même endroit (endroit de vote). Le citoyen y exerce son droit de vote s'il a la qualité d'électeur et s'il est inscrit sur la liste électorale dans la section de vote où il est domicilié.
Pour être inscrit sur la liste électorale, il faut posséder ce que l'on appelle la qualité d'électeur, soit avoir dix-huit ans, être de citoyenneté canadienne, être domicilié au Québec depuis six mois, ne pas être en curatelle et ne pas être privé de ses droits électoraux à la suite d'une infraction aux lois électorales municipale, scolaire ou provinciale. La liste électorale est un fichier informatisé mis à jour de façon permanente. Cette liste fait également l'objet d'une révision à chacun des événements électoraux, soit une élection ou un référendum. Une ou plusieurs commissions de révision sont établies dans chacune des circonscriptions pour procéder aux corrections requises de la liste électorale. Ce processus complexe vise à permettre à toutes les personnes qui ont la qualité d'électeur de voter.
La Loi électorale renferme de nombreuses dispositions pour favoriser l'exercice du droit de vote. Outre le vote par anticipation, la loi prévoit diverses mesures afin que les électeurs incapables de se déplacer puissent voter. Pour exercer son droit de vote, l'électeur doit s'identifier avec une pièce d'identité. Le vote et la compilation des votes se font manuellement. Dans certaines circonstances, il est possible de demander un nouveau dépouillement devant un juge. En cas d'égalité des voix, une nouvelle élection a lieu.
La qualité d'électeur est essentielle pour se porter candidat à une élection. En outre, certaines personnes ne peuvent se porter candidates, notamment les juges et les membres du Parlement du Canada. Puis, celui qui veut être candidat doit répondre à certaines exigences comme celle de déposer une déclaration de candidature. Ensuite, la personne qui veut se porter candidate a obligation de recueillir la signature d'au moins 100 électeurs de la circonscription où elle se présente. Enfin, elle doit obtenir le nom et la signature de l'agent officiel du parti ou celui du candidat indépendant, soit la personne autorisée à faire des dépenses électorales.
De nombreuses dispositions de la Loi électorale en matière de financement des partis politiques et de dépenses électorales visent à ce que l'ensemble des acteurs soit soumis aux mêmes principes d'équité et de transparence. Les règles sont là pour limiter les dépenses électorales des partis politiques et des candidats, circonscrire au seul électeur le droit de faire des contributions, plafonner et contrôler les contributions et les dépenses électorales et informer le public des sources de financement et des dépenses par la production de rapports.
L'intégrité du processus électoral est garante de la santé démocratique de nos institutions représentatives. La recherche constante de cette intégrité a incité le législateur à fixer de nouvelles règles comme celles relatives au financement et aux dépenses des courses à la direction des partis politiques adoptées en 2011.
Historique
L'étude des lois électorales depuis la tenue des premières élections en 1792 permet d'aborder la question de l'universalité du droit de vote, des conditions facilitant l'exercice de ce droit et du libre exercice de ce droit par les citoyens.
Les premières règles concernant le déroulement des élections sont fixées dans l'Acte constitutionnel de 1791. Au fil des ans et au gré des événements électoraux, les parlementaires légifèrent afin d'améliorer et de resserrer le processus électoral. Pour illustrer les carences du processus électoral, il est utile de décrire sommairement le déroulement d'une élection avant la grande réforme électorale de 1875, celle qui instaure le vote secret.
Le déroulement des élections au Bas-Canada
D'abord, il faut noter que les conditions requises pour voter sont minimales. Il s'agit d'être âgé d'au moins vingt et un ans et être sujet de Sa Majesté britannique. S'ajoutent des conditions matérielles que l'électeur doit remplir en les déclarant au moment de l'enregistrement du vote si cela est requis. Somme toute, malgré la présence d'un cens électoral, les conditions pour exercer son droit de vote sont minimes et il n'y a pas nommément de discrimination en fonction du sexe.
Dans le Québec, compte tenu de la population, il y avait une plus grande proportion de citoyens actifs (citoyens qui ont le droit de vote) qu'en Angleterre; la franchise électorale exigée des électeurs était minime comparativement à celle en vigueur en Angleterre où peu de citoyens avaient le droit de suffrage2.
L'absence du secret du vote colore tout le processus électoral de cette époque et ouvre toute grande la porte à des gestes d'intimidation et de violence. Des électeurs sont blessés et certains perdent la vie. Souvent, il n'y a qu'un seul bureau de vote par circonscription, au maximum deux. Le vote ne se fait pas la même journée dans toutes les circonscriptions et peut s'étirer pendant plusieurs jours. L'officier-rapporteur doit fermer le lieu de votation à la demande d'un candidat si aucun électeur ne se présente durant une heure.
La présentation des candidats et le vote se déroulent dans une même séquence. Le vote est ouvert. L'électeur se présente devant l'officier rapporteur et celui-ci inscrit dans le livre de poll son nom, son métier, le lieu de résidence, sa qualité de propriétaire ou de tenancier et, par un crochet, il indique le choix de l'électeur. En cas d'objection, l'électeur doit prêter un ou plusieurs des cinq serments prévus à cet effet. Ce mode de votation ouvert est un incitatif à l'intimidation. Voici comment l'officier-rapporteur du comté de Québec décrit le déroulement du vote à l'élection de 1818 :
Le premier jour les personnes que je viens de mentionner s'étant emparé du Hustings, il me fut impossible de procéder. J'appelai alors à mon assistance un Capitaine de Milice avec deux autres personnes, qui vinrent avec peine, encore fallut-il que d'autres les y incitassent. Ces trois personnes étant entrées dans le Hustings, je leur commandai de mettre dehors les gens qui y étaient, elles s'y refusèrent. Me voyant alors dans l'impossibilité de procéder ultérieurement, et ne voyant aucune personne à qui je pusse demander assistance, je pris sur moi d'ajourner le Poll au lendemain3.
En fait, il semble que l'exercice du droit de vote soit plus aisé lorsque les forces intimidatrices des candidats sont équilibrées : « Il m'a paru qu'aussitôt que le parti de Mr. Lee s'est aperçu que le nôtre était aussi bien muni de Bullys que le leur, la journée s'est passée un peu plus paisible, et les électeurs ont eu un peu plus d'accès. »
À cette même élection, les candidats mettaient à la disposition des électeurs le transport (voitures) jusqu'aux hustings, de la « grosse bière, du rhum, du pain et du fromage » et de l'argent ou des bons pour voter. Loin de s'offusquer de vendre leur vote, des électeurs allaient jusqu'à s'en vanter, selon ce que rapporte un organisateur du candidat McCallum. :
Je me rappelle qu'une fois à Charlesbourg Mr. McCallum est venu à moi. Il me dit que les personnes qui recevaient des « argents s'en vantaient » : qu'un était venu au Hustings pour y donner son vote, que l'Officier Rapporteur lui ayant demandé pour qui il donnait son vote, il avait tiré une piastre de sa poche et l'avait montrée, en disant : « Voici une piastre que j'ai reçue du parti de Mr. Lee, mais en voici deux autres que j'ai reçues du parti de Mr. McCullum, et par conséquent je vote pour lui4.
Ces quelques extraits illustrent bien dans quel climat se déroulent certaines élections au Bas-Canada. Les modifications législatives pour réduire la corruption et la violence ont peu d'effet. Au contraire, ces excès atteignent des sommets après 1840. Jean et Marcel Hamelin parlent d'un « pourrissement rapide des mœurs électorales dans la province » durant la période de l'Union.
Le déroulement des élections sous l'Union
Pourtant, plusieurs modifications législatives améliorent l'accès au vote. Parmi les changements importants, il faut souligner la multiplication des bureaux de vote, un poll par paroisse, et l'obligation de faire la déclaration de candidature six jours avant le scrutin. Également, la tenue du vote est limitée à deux jours et il n'est plus possible d'exiger la fermeture du bureau de vote si aucun électeur ne se présente pendant une heure. L'officier-rapporteur n'est plus nommé par le gouverneur, ce sont les shérifs de ville et les « régistrateurs » qui veillent à l'organisation des élections.
Les municipalités détiennent un rôle majeur dans le processus électoral avec la responsabilité d'établir des listes électorales dites permanentes en 1853. Le droit de vote des femmes est officiellement interdit en 1849 : « Et qu'il soit déclaré et statué, qu'aucune femme n'aura le droit de voter à aucune élection, soit pour un comté, ou riding, soit pour aucune des dites cités et villes5. » Malgré les réformes importantes, comme la mise en place de listes électorales, la fraude, l'intimidation et la violence demeurent monnaie courante. Devant une telle dégradation des mœurs électorales, une réforme majeure est devenue nécessaire.
La réforme de 1875
La Loi électorale de 1875 est en soi une révolution en matière électorale. Elle est inspirée des lois anglaises, avec l'introduction de règles permettant aux électeurs d'exercer leur droit de vote librement et à l'abri de l'intimidation. En tout premier lieu, après la Grande-Bretagne (1872), le Canada et l'Ontario (1874), le Québec adopte le scrutin secret. Également, le vote a lieu la même journée dans toutes les circonscriptions électorales. Autre innovation, la loi introduit une réglementation concernant les dépenses électorales avec l'obligation de les effectuer par l'intermédiaire d'un agent, de produire un rapport détaillé de ces dépenses et de permettre au public d'examiner les comptes.
Cette réforme ambitieuse se heurte rapidement à l'imagination des organisateurs d'élections. La fraude se raffine et s'adapte aux contraintes du vote secret, comme celui du stratagème des télégraphes6. Il arrive que le nombre de bulletins déposés dans l'urne dépasse celui des électeurs inscrits sur la liste électorale7. En outre, les moyens requis pour gagner l'adhésion de l'électeur exigent des partis politiques des caisses électorales bien garnies. Concurremment, l'Assemblée législative, par des modifications à la Loi électorale, a réduit les conséquences de certaines fraudes et rendu inopérant le contrôle des dépenses électorales8. L'assainissement des mœurs électorales souhaité ne s'est pas réellement matérialisé. Il faut attendre les réformes des années 1960 pour revenir aux objectifs de la loi de 1875 en matière de contrôle des dépenses électorales, et aux années 1970 pour mettre fin aux caisses électorales occultes.
L'élargissement du droit de vote
Malgré ces reculs, le législateur adopte durant cette période une série de mesures afin d'étendre le droit de vote à un plus grand nombre d'individus. De 1889 à 1912, les conditions de fortunes et de propriétés sont de moins en moins élevées, ce qui permet à plus d'hommes (seulement) de 21 ans et plus d'exercer leur droit de vote. En 1936, le cens électoral est formellement aboli. Le suffrage deviendra universel avec l'obtention du droit de vote par les femmes en 1940 et par les Autochtones en 1969. Enfin, en 1963, on abaisse de 21 à 18 l'âge requis pour voter.
Les nombreuses modifications législatives entourant la confection des listes électorales après 1875 démontrent bien l'importance de celles-ci dans le cadre d'un scrutin secret. Jadis sous la responsabilité des municipalités, la confection des listes est assurée par le greffier de la couronne en chancellerie en 1932. En 1919, pour les villes de Montréal et de Québec, ce sont des fonctionnaires du gouvernement, sous la direction des officiers municipaux, qui sont chargés de dresser les listes. En 1936, la responsabilité du recensement est confiée à deux énumérateurs en cas de défaut de la municipalité.
Enfin, en 1941, la liste cesse d'être permanente et est confectionnée par deux énumérateurs, le premier, nommé par le parti ministériel et le second, par l'opposition. Le système de deux énumérateurs est abandonné pour les sections de vote rurales en 1945 et les sections de vote urbaines en 1953. La réforme électorale de 1963 rétablit le système à deux énumérateurs. Enfin, les listes électorales redeviennent permanentes, c'est-à-dire qu'elles font l'objet d'un recensement annuel à compter de 1972. Le recensement annuel disparaît au profit d'un registre informatisé en 1997.
La réforme de 1963
La réforme électorale de 1963 se caractérise par le retour des dispositions relatives au contrôle des dépenses électorales, comme l'obligation de nommer un agent officiel pour effectuer les dépenses, l'instauration d'une limite aux dépenses d'un candidat et le dépôt d'un rapport des dépenses électorales pour chacun des candidats.
Cette réforme bien tardive ne règle pas le principal problème, celui du financement des partis politiques décrié depuis des années. On dénonce l'influence des grands souscripteurs sur les élus et le gouvernement et le favoritisme dans l'octroi de contrats avec, en contrepartie, le versement d'un pourcentage au parti au pouvoir9.
Il faut attendre jusqu'en 1977 pour qu'une loi encadre le financement des partis politiques. Avec cette loi non seulement les états financiers des partis politiques sont publics, mais les contributions sont limitées, et seul un électeur peut contribuer à la caisse électorale d'un parti politique. S'ajoute également un financement annuel public pour les partis politiques autorisés.
Les professionnels de l'organisation électorale ne cessent d'imaginer des moyens pour que les résultats électoraux favorisent leur candidat et leur parti. Ils obligent ainsi le législateur à resserrer fréquemment la Loi électorale afin que le processus conserve sa légitimité auprès de la population.
Pour citer cet article
« Loi électorale », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 10 septembre 2013.