Lex Parlementaria
Définition
Recueil de droit parlementaire publié à Londres en 1690 et traduit en français en 1803 par le député Joseph-François Perrault (1753-1844) à la demande de la Chambre d'assemblée du Bas-Canada.
Les origines du Lex parliamentaria
Le Lex parliamentaria : or, A Treatise of the Law and Custom of the Parliaments of England est publié à Londres en 1690. Sur la couverture originale, il est écrit que cet ouvrage est licencié le 6 décembre 1689 et traduit d'un manuscrit original français. La première édition ne mentionne que « G. P. esq. » comme auteur, alors que la seconde édition est anonyme1.
On attribue généralement le Lex parliamentaria à George Petyt2. D'autres spécialistes croient que l'ouvrage est plutôt de George Philips, un militaire impliqué dans la politique irlandaise qui, en 1691, publia à Londres un essai signé « G. P. »3. Rien cependant ne permet d'authentifier l'identité de l'auteur du Lex parliamentaria4.
Les fondements du Lex parlementaria
Cette synthèse d'érudition de 22 chapitres réfère à 32 auteurs des XVIe et XVIIe siècles. Parmi ce nombre, il y a notamment Thomas Smith (1513-1577), qui fut le premier à rédiger un recueil de procédures de la Chambre des communes, De Republica Anglorum : the Maner of Governement or Policie of the Realme of Englande (1583)5. On cite également les auteurs Edward Coke (1552-1634), William Hakewill (1574-1655), Henry Elsynge (1598-1654) et Henry Scobell (1610-1660), de même que les ouvrages Modus Tenendi Parliamentum (1294-1327), Institutes of the Laws of England (1628-1644), The Manner of Holding Parliaments in England (1663) et Memorials of the Method and Manners of Proceedings in Parliament (1670)6.
Ce recueil de droit parlementaire témoigne des changements politiques survenus dans la première moitié du XVIIe siècle : la suspension du Parlement (1629-1640), le court et le long Parlement (1640-1660), la décapitation du roi Charles Ier (1649), la république d'Oliver Cromwell (1649-1658) et la restauration des Stuart (1660). Ces événements ont suscité maintes réflexions sur le rôle du Parlement en Grande-Bretagne.
L'esprit du Lex parliamentaria est que le Parlement est le seul juge de ses droits et privilèges, que son devoir est de faire contrepoids à l'arbitraire du pouvoir royal. S'y trouvent de nombreux cas de jurisprudence parlementaire favorable au pouvoir du Parlement face à celui de la Couronne. Le contexte de production de l'ouvrage se prête naturellement à cet argumentaire sur l'autonomie et l'indépendance du Parlement, car il est écrit au lendemain de la Glorieuse Révolution (1688) et de l'adoption de la Déclaration des droits (Bill of Rights, 1689), sanctionnée par le roi Guillaume III7.
Cette charte définit les limites du pouvoir du souverain et impose définitivement la formule du « roi en son Parlement », c'est-à-dire le partage du pouvoir en trois états : le roi, la Chambre des lords et les Communes. En substance aussi, le Lex parliamentaria insiste sur l'interdépendance entre la monarchie, l'aristocratie et les communes au sein du Parlement et, néanmoins, sur les privilèges de chacune de ces branches8.
L'auteur du Lex parliamentaria puise également dans les archives officielles de la Chambre des communes et de la Chambre des lords pour y rassembler les plus anciennes occurrences à divers points de procédure encore en usage. Par exemple :
1. One subject should be discussed at a time (adopté en 1581);
2. The chair must always call for the negative vote (1604);
3. Personal attacks and indecorous behaviour are to be avoided in debate (1604);
4. Debate must be limited to the merits of the question (1610)9.
Usage du Lex parlementaria en Grande-Bretagne
En Grande-Bretagne, le Lex parliamentaria s'impose comme une référence dans les bibliothèques juridiques jusqu'à la fin du XVIIIe siècle. L'ouvrage est réédité avec plusieurs compléments en 1734, en 1740, puis de nouveau en 174810. Son format poche est apprécié des parlementaires.
L'évolution du parlementarisme en Grande-Bretagne dans la seconde moitié du XVIIIe siècle pave la voie à de nouvelles publications sur la procédure. Les travaux de John Hatsell (1743-1820), greffier de la Chambre des communes de 1768 à 1797, font autorité dorénavant11. En 1776, il publie A Collection of Cases of Privilege of Parliament, from the Earliest Records to 1628, suivi en 1781 de Precedents of Proceedings in the House of Commons, Under Separate Titles; with Observations, réédité en 1785, en 1796 et en 181812.
La modernisation des institutions parlementaires britanniques se poursuit après le Reform Act de 1832. Au milieu du XIXe siècle, c'est Erskine May (1815-1886), greffier de la Chambre des communes de 1871 à 1886, qui sera considéré comme la plus grande autorité en la matière. Son livre Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, publié une première fois en 1844, a été réédité une vingtaine de fois jusqu'à nos jours. À noter que l'édition de 1844 ne contient qu'une seule mention du Lex parliamentaria en note de bas de page, preuve que cet ouvrage est moins consulté à l'époque en Grande-Bretagne13.
Usage du Lex parliamentaria au Conseil législatif de la Province de Québec, 1775-1791
Certaines règles de procédure parlementaire, à la mode de Westminster, sont en vigueur au Conseil législatif de la Province de Québec (1775-1791). Différents usages et traditions britanniques régissent le fonctionnement de l'administration coloniale, mais il n'y a pas de règlement officiel qui régit les travaux des conseillers législatifs.
Bien que le Lex Parlementaria ne soit jamais cité dans les procès-verbaux du Conseil législatif, on peut avancer que certaines de ses règles sont en usage durant les travaux sessionnels. D'autant que des exemplaires du Lex parliamentaria circulent alors dans la colonie.
Par exemple, en 1787, lorsque le président doit trancher une égalité des votes, ce sont les opposants qui l'emportent « en vertu de la règle parlementaire semper presumetur pro negante »14. Or, dans le Lex parlementaria, on peut lire : « C'est la règle ordinaire de la loi que quand les nombres de l'affirmative et de la négative sont égaux, Semper presumetur pro negante. La négative suivant la coutume doit l'emporter, c'est-à-dire que la loi ancienne ne doit pas être changée.15 »
Usage et traduction du Lex parliamentaria au Bas-Canada, 1792-1804
Après la sanction de l'Acte constitutionnel en 1791, Jonathan Sewell publie l'année suivante Extrait des exemples de procédés dans la Chambre des Communes de la Grande-Bretagne dans le but de vulgariser les pratiques et les usages du nouveau régime parlementaire . Il s'agit d'une compilation tirée principalement des précédents rassemblés par Hatsell ainsi que des Journaux de la Chambre des communes britannique et du Lex parlementaria16.
À la demande du lieutenant-gouverneur Alured Clarke (20 décembre 1792), la Chambre d'assemblée du Bas-Canada adopte ensuite son propre règlement pour régir ses travaux. Le 27 mars 1793, ces articles sont compilés et publiés par ordre de la Chambre en un recueil de règlements bilingue17. Ce Règlement s'inspire des us, des traditions et des pratiques des Communes anglaises.
Malgré le développement d'une jurisprudence parlementaire bas-canadienne, les députés continuent de se référer aux différents traités de droit parlementaire britannique. Le 31 mars 1801, ils commandent d'ailleurs une collection de livres dans laquelle figurent deux copies du Lex parliamentaria18. Le 25 mars 1802, les conseillers législatifs font de même en s'adressant au gouverneur pour qu'il achète différents livres « nécessaires pour l'usage de cette Chambre »19. Le Lex parliamentaria et le Hatsell's preceedents figurent en tête de liste.
Souvent unilingues francophones, les députés canadiens souhaitent disposer d'un bon ouvrage de référence, dans leur langue maternelle, pour s'initier davantage à la procédure, à la doctrine et à la jurisprudence du système parlementaire britannique. Le 9 avril 1803, Joseph-François Perrault, député de Huntingdon, propose que le Lex parlementaria soit traduit en français et imprimé à 200 exemplaires « pour l'usage des membres de cette Chambre ». Les députés canadiens considèrent en effet cet ouvrage comme le meilleur traité des coutumes du Parlement britannique20.
Après l'adoption d'un amendement de Joseph-Bernard Planté (13 contre 2), précisant que l'opération ne doit pas coûter « plus de 200 livres du cours de cette province », la Chambre prie le 13 avril suivant le lieutenant-gouverneur Robert Shore Milnes d'avancer à l'Orateur la somme nécessaire à ce projet - somme qu'elle remboursera plus tard21.
La traduction est confiée au député Perrault. Avocat de formation, greffier de la paix en 1795, protonotaire du district de Québec à partir de 1802, cet érudit, sensible à la question de l'éducation, maîtrise l'anglais et l'espagnol. En 1789, il avait déjà traduit l'imposant traité de Richard Burn sur les juges de paix et les officiers de paroisse22. Il traduit en six mois les 23 chapitres de l'édition de 1748 du Lex parliamentaria, un total de 421 pages.
Imprimé à Québec en 1803 par Pierre-Édouard Desbarat, le Lex parliamentaria ou Traité de la Loi et Coutume des Parlements montrant leur antiquité, noms espèces et qualités est très bien accueilli par les députés francophones. Dans son épitre dédicatoire à l'orateur Jean-Antoine Panet, Perrault avoue cependant qu'il n'a pas su toujours trouver d'équivalents français pour le vocabulaire parlementaire anglais, mais qu'il a néanmoins mis « la plus scrupuleuse attention à conserver la pureté de la langue française ».
En février 1804, les 200 exemplaires du Lex parliamentaria sont distribués aux parlementaires et déposés à la bibliothèque de la Chambre d'assemblée. Le livre est également mis en vente à la nouvelle imprimerie de P. E. Desbarat le mois suivant. L'exemplaire broché et recouvert d'un papier bleu est vendu 10 shillings, tandis que l'exemplaire relié demi-cuir en veau se détaille à douze shillings six pence23.
Les suites du Lex parliamentaria au Bas-Canada, 1804-1840
Imprégnés du Lex parliamentaria et des grands penseurs de la Constitution britannique des XVIIe et XVIIIe siècles, les leaders canadiens prennent conscience des limites de leur institution représentative au sein de l'État colonial et plaident la suprématie du législatif. Le début du XIXe siècle correspond à la naissance d'un mouvement réformiste au Bas-Canada24.
Après les élections générales de 1804, le climat se dégrade à la Chambre d'assemblée entre les députés canadiens et les bureaucrates. Perrault, défait aux élections, s'emploie dès lors à compiler et à publier un index alphabétique de l'édition française du Lex parliamentaria. Le 16 janvier 1805, la Chambre d'assemblée vote une somme de 25 livres sterling pour acquérir 200 exemplaires de cet index25.
Le lieutenant-gouverneur Robert Shore Milnes refuse par contre d'avancer cet argent, prétextant qu'il s'agit d'une « charge extraordinaire pour laquelle la Législature n'a point fait de provision »26. Le même sort est réservé au projet de traduction du recueil de jurisprudence parlementaire d'Hatsell, adopté par l'Assemblée le 18 mars 180527. Pour l'exécutif britannique, ces initiatives vont à l'encontre de ses objectifs à long terme d'assimilation des Canadiens28.
Les partisans des bureaucrates ont des propos acerbes à l'égard de la traduction du Lex parliamentaria. Le 14 avril 1806, un correspondant du Quebec Mercury écrit son indignation de voir traduit en français, grâce à des fonds publics, un livre qui aurait dû être « committed to the flames »29 :
It is greatly to be lamented that money, drawn from the vitals of industry, should ever be lavished for the purposes of translating and printing precedents, having so strong a tendency to mislead, to say no worse of them. The greater part of the precedents of privilege, on that work, are drawn from the reigns of the Stuarts, when the parliament daily assumed new powers, until at length, it totally subverted the constitution. The great struggle in those times, was between prerogative and privilege, which could make the widest strides. [...]
There are the blessed kind of barbarian and obsolete precedents which we must suppose, at this day, operate on the minds and actuate the proceedings of our House of Assembly. But that no precedent can constitute a right, is a truth which cannot be too often rung in the ears of all public bodies30.
Comme de juste, après 1804, le Lex parliamentaria est plusieurs fois cité par les députés canadiens pour défendre la légitimité de la majorité à l'Assemblée31. Pierre-Stanislas Bédard, chef du Parti canadien, l'utilise notamment durant les débats houleux sur l'inéligibilité des juges à partir de 1808. L'ouvrage dit clairement que : « Les Juges ne peuvent être élus, parce qu'ils sont assistants à la Chambre des Lords »32. Un projet de loi interdisant aux magistrats d'être députés sera d'ailleurs adopté le 9 février 1810.
Et si déjà, à l'époque du Bas-Canada, certains précédents parlementaires du Lex parliamentaria peuvent sembler désuets, ils servent encore très bien les vues des députés canadiens33. Rappelons que ce traité a été écrit au XVIIe siècle, époque où les relations entre la Couronne et les Communes britanniques étaient tendues. Comme la même situation prévaut au Bas-Canada entre le gouverneur et la majorité de la Chambre d'assemblée, le Lex parliamentaria demeure d'actualité dans la colonie34. En plus, l'ouvrage permet de situer les réclamations des patriotes dans l'orthodoxie britannique plutôt que républicaine, alors mal vue des autorités35.
L'usage et l'abandon du Lex parliamentaria dans la province du Canada, 1841-1867
Sous la Constitution de 1840, la mise en place graduelle du gouvernement responsable de 1841 à 1848 est suivie de réformes procédurales qui rendent obsolètes les précédents cités dans le Lex parliamentaria. D'autres publications plus récentes font désormais figure d'autorité.
Aux ouvrages de Hatsell et de May (1844) s'ajoute celui d'Alpheus Todd, qui fait sa marque avec The Practice and Priviledges of the Two Houses of Parliament, publié à Toronto en 184036. L'ouvrage de Todd, spécialement rédigé pour l'usage des législatures coloniales, ne contient aucune référence au Lex parlementaria. L'auteur se fonde plutôt sur les travaux de Hatsell et, concernant les bills privés, sur les Standing Orders édités en 1837 par la Chambre des communes britannique.
Au demeurant, les députés sont maintenant familiers avec la jurisprudence parlementaire canadienne en usage depuis 1792. Assez complète en soi, elle a désormais préséance sur les traités britanniques. C'est seulement lorsque le règlement de l'Assemblée est silencieux sur les cas imprévus que l'on se réfère aux règles, usages et formes du Parlement de la Grande-Bretagne. De plus, les réformes parlementaires entreprises à la session de 1852-1853 et à celle de 1860 modernisent sensiblement l'organisation des travaux de l'Assemblée législative. Voilà donc pourquoi le Lex parlementaria, de moins en moins cité au Parlement de la province du Canada, devient un objet d'histoire après 186737.
Pour citer cet article
« Lex parlementaria », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 23 janvier 2015.
Notes
1
Gilles Gallichan, « Le Lex parliamentaria ou le Bas-Canada à l'école parlementaire », Cahiers de la Société bibliographique du Canada, vol. XXV, 1986, p. 43.
2
La plus ancienne mention de George Petyt n'est inscrite qu'en 1738 au catalogue de la Bibliothèque Bodléienne de l'Université d'Oxford. Sheila Lambert, Bills and Acts, Cambridge, Cambridge University Press, 1971, p. 17, note 1.
3
George Philips, A Problem Concerning the Gout in a Letter to Sir John Gordon ... / By G.P., with a Reply and Censure Thereupon, Londres, Timothy Goodwin, 1691.
4
L'historien Gilles Gallichan ajoute des informations obtenues d'un bibliothécaire du Parlement de Londres : « La nature de l'ouvrage peut faire croire que l'auteur était issu du milieu juridique, qu'il était même soit député, soit officier de la Chambre des communes. En date de novembre 1688, on retrouve le nom d'un certain George Petty, de la paroisse Saint-Dunstan à l'ouest de Londres, au rang des membres du Middle Temple qui regroupait les avocats londoniens. On pourrait prétendre que ce George Petty fût l'auteur du Lex, l'orthographe des noms étant souvent modifiée à l'époque. L'ouvrage pourrait aussi être attribué à William Petyt, archiviste de la Tour de Londres qui, à la même époque, publia des ouvrages de jurisprudence parlementaire comme le Jus parliamentarium (Londres, 1681) et le Miscellania parliamentaria (Londres, 1680). » G. Gallichan, op. cit., p. 44.
5
« Parliamentary procedure », Encyclopædia Britannica Online Academic Edition, http://www.britannica.com/. L'ouvrage fut rédigé entre 1562 et 1565.
6
G. Gallichan, op. cit., p. 44.
7
Gilles Gallichan, Livre et politique au Bas-Canada, 1791-1849, Sillery, Septentrion, 1991, p. 128-130.
8
John Hare et Jean-Pierre Wallot, Les imprimés dans le Bas-Canada, 1801-1840. Bibliographie analytique, Montréal, Presses de l'Université de Montréal, 1967, p. 49; G. Gallichan, « Le Lex parliamentaria ou le Bas-Canada à l'école parlementaire », op. cit., p. 50.
9
« Parliamentary procedure », Encyclopædia Britannica Online Academic Edition, op. cit.
10
S. Lambert, op. cit., p. 18; G. Gallichan, op. cit., p. 45. Gallichan précise qu'une réimpression fut également réalisée à New York en 1716. Puis, en 1801, Thomas Jefferson publie le premier recueil de procédures parlementaires, réédité en 1812 et intitulé A Manual of Parliamentary Practice : for the Use of the Senate of the United States. Jefferson cite à plusieurs reprises le Lex parliamentaria, qui inspire un autre Américain, Luther Stearns Cushing, dans la rédaction du Lex parliamentaria Americana. Elements of the Law and Practice of Legislative Assemblies in the United States of America, publié en 1856, en 1866 et en 1874.
11
« John Hatsell (1733-1820) was Clerk of the House of Commons from 1768 till his death in 1820, although he retired from active service on 11 July 1797 when John Ley became Deputy Clerk. » http://www.parliament.uk/
12
Aucune mention au Lex parliamentaria n'a été recensée dans cet ouvrage.
13
Erskine May, Parliamentary Practice. The Law, Privileges, Proceeding and Usage of Parliament, Londres, Charles Knight & Co., 1844, p.174, note 1.
14
« Finlay à Nepean, Québec, 15 mars 1787 », dans Adam Shortt et Arthur G. Doughty (dir.), Documents relatifs à l'histoire constitutionnelle du Canada, 1759-1791, Ottawa, T. Mulvey, 1921, vol. 2, p. 833.
15
Joseph-François Perrault (trad.), Lex Parlementaria, Québec P. E. Desbarat, 1803, p. 314. (Westminster anno 43 Eliz. Reginæ, 21 novembre 1601).
16
Jonathan Sewell (d'après Tremaine), An Abstract from Precedents of Proceeding in the British House of Commons. Extrait des exemples de procédés dans la Chambre des Communes de la Grande-Bretagne, Québec, Samuel Neilson, 1792, 143 p.; John Hare, Aux origines du parlementarisme québécois, 1791-1793. Étude et documents, Sillery, Septentrion, 1993, p. 62.
17
Rules and Regulations of the House of Assembly, Lower-Canada / Règles et Règlements de la Chambre d'Assemblée du Bas-Canada, Québec, John Neilson, 1793, 73 p.
18
Journaux de la Chambre d'assemblée du Bas-Canada [...] 1801, Québec, John Neilson, 1801, p. 406; Gilles Gallichan, « Autour du "Lex parliamentaria" », Bulletin de la Bibliothèque de l'Assemblée nationale, vol. 18, nos 3-4, décembre 1989, p. 10-11.
19
Extraits des Journaux du Conseil législatif de la province du Bas-Canada, depuis l'année 1795, jusqu'à 1813 [...], Quebec J. Neilson, 1821, p. 184.
20
Journaux de la Chambre d'assemblée du Bas-Canada [...] 1803, Québec, John Neilson, 1803, p. 297; John E. Hare, « La formation de la terminologie parlementaire et électorale au Québec: 1792-1810 », Revue de l'Université d'Ottawa, vol. 46, no 4 (1976), p. 463.
22
Richard Burn, Le juge à paix et officier de paroisse, pour la province de Québec / extrait de Richard Burn ; traduit par Jos F. Perrault, Montréal, F. Mesplet, imprimeur, 1789, 576 p.
23
J. Hare et J.-P. Wallot, op. cit., p. 49; G. Gallichan, « Le Lex parliamentaria ou le Bas-Canada à l'école parlementaire », op. cit., p. 47.
24
Voir Michel Ducharme, Le concept de liberté au Canada à l'époque des révolutions atlantiques, 1776-1838, Montréal-Kingston, McGill-Queen's University Press, 2010, p. 67-116.
25
Journaux de la Chambre d'assemblée du Bas-Canada [...] 1805, Québec, John Neilson, 1805, p. 53.
27
John Young s'oppose à la traduction du Hatsell et affirme en 1806 que la Chambre « ne devait point encourager l'étude d'aucune autre langue en preference à la langue de l'Empire ». Il revient en 1837 sur la question de l'index du Lex parliamentaria : « The Lieutenant-governor answered, that it was not in his power to issue a warrant to pay for the printing of the Lez parliamentaria, as it was an extraordinary service for which the Legislature had not provided; and that when those rules which tend to promote a good understanding between the Executive and the other branches of the Legislature were forgotten, the lieutenant-governor must feel averse to the introduction of a precedent which might lead to consequences so injurious. » Reports from Commissioners : 1837 [...] Fourth Volume. Lower Canada. 50. Reports of the Commissioners of Inquiry into the Grievances Complained of in Lower Canada; with Appendices, vol. XXIV, 1837, p. 77.
28
Jean-Pierre Wallot, « Milnes, sir Robert Shore », Dictionnaire biographique du Canada (DBC), http://www.biographi.ca/
29
G. Gallichan, « Autour du "Lex parliamentaria" », op. cit., p. 12.
30
The Quebec Mercury, 14 avril 1806, p. 113.
31
G. Gallichan, loc. cit.
32
Le Canadien, 12 mars 1808, p. 99; Le Canadien, 2 avril 1808, p. 99.
33
On recense encore un extrait du Lex parliamentaria dans Le Canadien, 29 décembre 1824, p. 3.
34
Gary O'Brien, Pre-Confederation Parliamentary procedure : The Evolution of Legislative Practice in the Lower Houses of Central Canada, 1792-1866, Ottawa, Carleton University, 1988, p. 152.
35
Quant à Perrault, son opinion évolue face à ce conflit. Jusqu'en 1806, il est proche des députés canadiens et publie le Dictionnaire parlementaire du Bas-Canada, un nouvel outil favorisant la compréhension du parlementarisme. Il n'est à ses yeux que le prolongement du Lex parliamentaria. En introduction, il écrit d'ailleurs que l'étude des deux ouvrages donnera « des lumières suffisantes pour coopérer efficacement dans le parlement au bonheur de cette province ». Or, après 1806, Perrault se rapproche des bureaucrates pour des raisons familiales et professionnelles. Son oncle maternel est le conseiller législatif François Baby, et il doit ses emplois de fonctionnaire à son proche ami le juge Pierre-Amable De Bonne, principal adversaire du principe de l'inéligibilité des juges. La rupture de Perrault avec les députés du Parti canadien contribue à sa défaite aux élections générales de 1808 et de 1810. Malgré tout, sa traduction du Lex parliamentaria va demeurer une figure d'autorité légale pour les députés bas-canadiens. J.-F. Perrault, Dictionnaire parlementaire du Bas-Canada, Québec, John Neilson, 1806, 96 p.; G. Gallichan, « Le Lex parliamentaria ou le Bas-Canada à l'école parlementaire », op. cit., p. 48; Claude Galarneau, « Perrault, Joseph-François », DBC, http://www.biographi.ca/
36
Alpheus Todd, The Practice and Priviledges of the Two Houses of Parliament, Toronto, Rogers and Thompson, 1840. Todd s'intéresse à la procédure parlementaire de la Grande-Bretagne et des colonies britanniques. Après la Confédération, à titre de bibliothécaire du Parlement à Ottawa, il devient une référence incontournable en matière procédurale, dans tout l'Empire britannique, avec la publication de On Parliamentary Government in England : Its Origin, Development, and Practical Operation, Londres, Longmans, Green, and Co., 1867-1869, 2 vol.
37
G. O'Brien, op. cit., p. 248.