A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U V W

Définition

Séance tenue hors de la présence du public dans le but de préserver le secret des témoignages, des documents reçus et des délibérations. 

Bien que le Règlement de l'Assemblée nationale prévoie la possibilité pour l'Assemblée de siéger à huis clos, seules les commissions parlementaires y ont recours en certaines occasions.

Le Règlement ne fait pas état des circonstances dans lesquelles une commission, ou même l'Assemblée, pourrait être justifiée de siéger à huis clos. La décision lui appartient donc entièrement.

Procédure et effets d'une décision de siéger à huis clos

En vertu de l'article 29 du Règlement, l'Assemblée peut siéger à huis clos sur motion présentée à l'étape des affaires courantes prévue pour les motions sans préavis. Or, comme on le verra plus loin, cette procédure ne pourrait être utilisée que dans des circonstances exceptionnelles, comme advenant le cas où la sécurité de l'État serait compromise.

Une commission peut choisir de siéger à huis clos sur motion adoptée à la majorité des membres de chaque groupe parlementaire¹. Selon les termes de la motion adoptée, le huis clos peut porter uniquement sur une partie d'une séance ou même sur un témoignage. Le secrétaire de commission participe aux réunions à huis clos et en dresse le procès-verbal. Ce dernier ne doit pas contenir de renseignements obtenus sous le couvert du huis clos. Outre les membres et le secrétaire de commission, l'identité des personnes qui ont accès au huis clos est déterminée par une motion adoptée par la commission.

Par ailleurs, la présidence d'une commission a déjà reconnu qu'une séance à huis clos pourrait avoir lieu pour entendre un organisme sur une affaire pendante devant les tribunaux sans porter atteinte à la règle du sub judice². Cependant, en vertu du Règlement, un député qui a la parole ne peut faire référence aux travaux d'une commission siégeant à huis clos avant qu'elle ait remis son rapport à l'Assemblée³.

Même après la remise du rapport de la commission, le fait de publier ou de divulguer les délibérations d'une séance tenue à huis clos pourrait mener à une accusation d'outrage au Parlement passible d'une sanction prévue aux articles 133 et 134 de la Loi sur l'Assemblée nationale. En effet, une fois adoptée, une motion pour tenir une séance à huis clos devient un ordre de la commission. Or, suivant l'article 55 de la Loi, le fait de refuser d'obéir à un ordre de l'Assemblée, d'une commission ou d'une sous-commission constitue notamment une atteinte aux droits de l'Assemblée ou d'une commission.

Si la décision pour une commission de siéger à huis clos se prend à la majorité des membres de chaque groupe parlementaire, les conditions pour le lever sont encore plus restrictives. Seule une motion adoptée à l'unanimité des membres de la commission permet de lever en tout ou en partie le secret des témoignages et des documents reçus à huis clos. En plus, cette motion doit être accompagnée du consentement écrit des intéressés. Autant la motion que le consentement écrit sont publics.

Distinction

Bien qu'elles se déroulent toutes les deux sans la présence du public, il importe de distinguer une séance de travail d'une séance à huis clos. La première vise principalement à organiser les travaux d'une commission, les participants n'étant pas liés par la confidentialité. La seconde implique que l'ensemble des témoignages entendus, des documents déposés et des délibérations est couvert par le secret.

Les séances de travail et les séances à huis clos n'étant pas publiques, les délibérations ne sont pas consignées dans le Journal des débats. La commission peut toutefois demander qu'elles soient enregistrées avec l'accord de la majorité de ses membres et avec la permission du président de l'Assemblée

Historique

Les délibérations du Conseil de Québec (1764-1775) et du Conseil législatif de la Province de Québec (1775-1791) se déroulent toujours à huis clos⁴. Comme pour le Parlement de la Grande-Bretagne, ceux qui ne sont pas membres de la législature sont considérés comme des « étrangers » et n'ont pas le droit d'assister aux travaux parlementaires.

À deux reprises, soit le 7 avril 1784 et le 22 janvier 1787, des citoyens demandent la permission d'assister aux débats du Conseil législatif. Chaque fois, la majorité des conseillers votent contre tout changement à la règle établie, alléguant que leur serment d'office les oblige à garder le secret sur ce qui se discute au Conseil⁵.

Au Bas-Canada, les comptes rendus des débats publiés dans la Gazette de Québec indiquent que les journalistes ont pu assister aux premiers travaux de la Chambre. Il n'y a donc pas eu de véritable huis clos au cours des deux premières séances de la session⁶.

Une motion permettant au public d'assister aux travaux parlementaires est par la suite étudiée par les députés de la Chambre d'assemblée le 21 décembre 1792. Gabriel-Elzéar Taschereau propose que « le gardien de la porte laisse entrer assez de citoyens pour remplir les places de la tribune [...] jusqu'à ce que la Chambre ait fait et prescrit ses règles ». Le lendemain, la motion est légèrement amendée par Pierre-Louis Panet, de sorte « que le sergent d'armes [n'admet] pas plus de monde que la galerie n'en peut convenablement contenir ». Cette motion est adoptée par un vote de 30 contre 15.

Le 8 janvier 1795, une motion propose qu'un député puisse désormais accorder un billet à un visiteur pour qu'il assiste à une séance, non pas dans les tribunes du public, mais sur le parquet de la Chambre, à condition qu'il reste debout et en dehors de la barre⁷. Cette résolution est adoptée par une majorité de deux voix.

Lorsque nécessaire, l'article X du premier règlement en 1793 édicte que les membres de l'Assemblée peuvent « en tout temps demander que les étrangers vident la Chambre ». L'orateur doit alors ordonner au sergent d'armes d'exécuter cet ordre sans débat. Ainsi, le 18 février 1818, alors que la Chambre étudie la contestation d'une élection, le Journal de l'Assemblée indique que les « Galeries ont ensuite été vidées »⁸. Enfin, le 18 février 1834, une motion est présentée pour faire suspendre l'article X du Règlement, mais la majorité s'y oppose⁹.

Quant au Conseil législatif, il hésite d'abord à laisser le public assister à ses travaux. Le 26 mars 1793, un comité est chargé de faire rapport sur la pratique en usage à la Chambre des lords. Le comité présente son rapport le 30 mai 1794. L'admission des étrangers est acceptée, mais encadrée par onze règles contraignantes. Par exemple, chaque conseiller législatif peut dorénavant faire entrer quatre étrangers, lesquels doivent avoir un billet signé par un membre de la Chambre haute. On exige aussi que les femmes admises dans la Chambre soient « sans chapeau, capote ni bonnet »¹⁰.

Sous l'Union de 1840, la règle de la Chambre d'assemblée du Bas-Canada à l'égard des étrangers est reprise à l'Assemblée législative de la province du Canada. Il semble, par contre, que les demandes pour vider les tribunes n'ont pas été enregistrées dans les procès-verbaux. Les chroniqueurs parlementaires rapportent cependant que les 15 et 16 février 1849, durant l'étude du bill sur l'indemnité consécutive aux rébellions de 1837-1838 au Bas-Canada, le public est expulsé de la Chambre. Ces deux séances se terminent à huis clos¹¹.

À la Chambre haute de la province du Canada, les règles concernant les étrangers sont les mêmes qu'à la Chambre basse. Le procès-verbal fait état de séances tenues à huis clos. Les premières occurrences remontent au 10 et au 13 novembre 1843, alors que les conseillers législatifs traitent de la question du siège du gouvernement. Puis, le 4 décembre, l'auditoire doit quitter la Chambre à deux reprises, mais les sujets alors débattus ne sont pas enregistrés dans les Journaux. Enfin, le 30 mai 1851, il est ordonné que les « étrangers laissent la Chambre et que les portes soient fermées » pendant que siège le comité des privilèges¹².

Après la Confédération, au Parlement de Québec, le règlement de 1868, identique à celui adopté à Ottawa, prévoit que tout membre peut, en tout temps, demander que les étrangers sortent de la Chambre. L'orateur ordonne alors que l'ordre soit exécuté immédiatement et sans débat¹³. Encore dans le règlement Geoffrion de 1914 et de 1941, on précise qu'au début d'une séance, après la prière et la vérification du quorum, il est aussi possible pour les députés de faire proposition, sans avis préalable, afin que la Chambre discute de questions à huis clos. S'il n'y a pas d'avis, le président ordonne d'ouvrir les portes des tribunes au public¹⁴.

Jamais l'Assemblée législative ni l'Assemblée nationale n'ont siégé à huis clos. Toutefois, une motion pour que la Chambre siège à huis clos a été présentée par le député de Portneuf et whip en chef de l'opposition officielle, Michel Pagé, le 19 décembre 1983, ce dernier qualifiant de « triste spectacle » le débat qui avait alors cours en Chambre. Le président Richard Guay a jugé la motion irrecevable¹⁵. Quelques jours plus tard, il précise que la motion de huis clos ne peut être invoquée que suivant

des circonstances qui, prima facie, y donnent ouverture; en d'autres mots, la motivation visant à faire siéger l'Assemblée à huis clos ne peut être proposée que si la nature des délibérations de l'Assemblée est susceptible de compromettre des personnes, des groupes, la sécurité de l'État ou pour des raisons analogues¹⁶.

Huis clos en commission parlementaire

Le règlement Geoffrion de 1914 et de 1941 autorise par ailleurs un comité spécial à siéger à huis clos. Ses membres peuvent expulser tout étranger et tout député ne faisant pas partie du comité. Lorsque la décision de délibérer et de se prononcer à huis clos sur une question provient du comité lui-même, celui-ci ne peut exiger que l'exclusion des étrangers¹⁷.

Le règlement provisoire de 1972 reprend le principe de huis clos inscrit dans les précédents règlements, mais affirme que les séances de l'Assemblée et des commissions sont publiques. Il permet ensuite le huis clos à l'Assemblée par la présentation d'une motion non annoncée. Le huis clos est aussi permis pour les séances des commissions, sur décision des membres qui les composent¹⁸.

Le règlement de 1984 vient préciser les règles concernant la possibilité pour une commission de siéger à huis clos ou de le lever. Les séances de commissions tenues à huis clos sont assez rares. À titre d'exemple, le 26 mai 2006, dans le cadre de consultations publiques sur le projet de loi portant sur l'agrandissement du parc national du Mont-Orford, la préservation de la biodiversité de territoires limitrophes et le maintien des activités, la Commission des transports et de l'environnement a convenu de faire une séance à huis clos afin que le président de Mont-Orford inc. transmette aux membres de la Commission les procès-verbaux du conseil d'administration et les états financiers d'Intermont inc¹⁹.

Le 29 mai 2013, dans le cadre d'un mandat confié par l'Assemblée à la Commission des transports et de l'environnement, cette dernière a convoqué le garde du corps de l'ex-ministre du Développement durable, de l'Environnement, de la Faune et des Parcs visé par le mandat de la Commission afin de l'entendre à huis clos²⁰.

Par ailleurs, le président d'une commission a déjà reconnu qu'une séance à huis clos pourrait avoir lieu pour entendre des témoins sur une affaire pendante devant les tribunaux sans porter atteinte à la règle du sub judice²¹.

Huis clos au Parlement canadien

Si le règlement actuel ne prévoit aucune disposition permettant à la Chambre des communes de siéger à huis clos, en retour, celle-ci a « le privilège, le droit historique et l'autorité de mener ses travaux en séance secrète »²². La Chambre peut donc tenir une séance, ou simplement une partie de celle-ci, durant laquelle les étrangers ne sont pas admis. Seuls les députés et le personnel officiel de la Chambre peuvent alors être présents, le public étant prié de se retirer. La Chambre a deux façons de décider de tenir une séance secrète : soit par l'adoption d'un ordre spécial allant en ce sens, soit en laissant les portes des tribunes fermées au début de la séance, après la prière.

Dans les premiers temps de la Confédération, la Chambre tenait ses débuts de séances à huis clos afin de discuter de questions internes ou d'intendance. Elle s'est aussi réunie en secret à quatre reprises, chaque fois en temps de guerre.

Les comités ont aussi la possibilité de décider de siéger à huis clos pour régler des questions administratives, étudier une ébauche de rapport, tenir une séance d'information à l'intention des membres, analyser des documents ou des questions qui exigent la confidentialité comme celle, par exemple, de la sécurité nationale.

Les comités peuvent décider de siéger à huis clos à la suggestion du président, avec le consentement implicite des membres. Si le consentement n'est pas manifeste, un membre peut alors proposer une motion de forme pour siéger à huis clos. Les transcriptions des délibérations sont conservées sur décision du comité, mais elles ne seront pas rendues publiques comme le sera le procès-verbal de la séance. Malgré le fait que ce journal sera publié, certains renseignements qui s'y trouvent habituellement en sont exclus. Les médias ainsi que le public ne sont pas admis aux séances à huis clos et les délibérations ne sont pas diffusées. Le comité a toutefois toujours la possibilité d'autoriser certaines personnes à rester dans la salle ou d'y admettre certains individus.

Quant au Sénat, le règlement indique que « lorsque l'ordre est donné aux étrangers de se retirer, les tribunes publiques sont évacuées ». D'autres dispositions du règlement permettent aussi la tenue de comités à huis clos²³.

Huis clos au Parlement de Westminster

Une ancienne coutume au Parlement de Londres voulait que le public ne fût pas admis dans aucune des deux Chambres lorsqu'elles siégeaient. On considérait, d'une part, que le peuple n'avait pas à être informé des affaires du Parlement. D'autre part, les législateurs croyaient devoir rester à l'abri des pressions extérieures afin de se faire une opinion à partir des seuls débats parlementaires. Il reste que c'est seulement au milieu du XVIIe siècle que le public commencera à s'intéresser véritablement à ces débats. L'ouverture des portes du Parlement aux étrangers, au siècle suivant, s'insérera dans le combat pour la liberté de presse.

À la Chambre des lords, depuis le XVIe siècle, des dignitaires assistent à l'ouverture des sessions parlementaires. Au siècle suivant, en date du 23 mai 1628, un ordre permet dorénavant l'accès au « Lobby and Committee Rooms of the House of Lords » aux nobles et à leurs serviteurs. Plus tard, au tournant du XVIIIe siècle, des personnes du public assistent aux séances et des courriéristes font de même en soudoyant les portiers. Tous doivent demeurer debout derrière la barre de la Chambre, tandis que les invités de marque sont placés près du trône. Pour accommoder cette assistance, une première tribune (gallery) est construite en 1704 puis démolie sept ans plus tard. Une seconde tribune est élevée au même emplacement en 1737 avant d'être démolie en 1741. L'entrée des étrangers est, à la même époque, encadrée par deux ordres permanents adoptés en 1707 et en 1721. Les lords peuvent invoquer ces ordres pour faire évacuer l'assistance²⁴.

En 1801, la Chambre des lords déménage de la Chambre blanche (White Chamber) à la Cour des requêtes (Court of Requests). Aucune tribune n'y est aménagée. Les étrangers sont toujours tolérés, sans plus. Selon un contemporain, ce n'est qu'en 1820 qu'une nouvelle tribune pour le public y est construite à l'occasion du procès pour adultère de la reine Caroline par les lords. Au début des années 1830, quelques-unes de ces places seront réservées aux femmes²⁵. Après l'incendie de 1834, la nouvelle Chambre des lords (1847) comptera aussi des tribunes du public²⁶.

À la Chambre des communes, la règle du secret des délibérations est plus stricte. Du Moyen-Âge jusqu'à la Glorieuse Révolution de 1688-1689, seuls les députés et les principaux officiers (greffiers, sergent d'armes, portiers) sont officiellement admis dans l'enceinte parlementaire²⁷. Encore au XVII^e siècle jusqu'au début du XVIII^e siècle, les députés eux-mêmes n'ont pas le droit de divulguer à quiconque le contenu de leurs propres interventions, encore moins celui des autres. Plusieurs parlementaires sont condamnés à une amende ou à la prison pour avoir enfreint cette règle. Les députés craignent notamment que leurs propos soient rapportés contre eux devant le roi. Le principe du secret des débats s'apparente, par ailleurs, à celui du procès avec jury, dont les délibérations se déroulent à huis clos de nos jours encore. De telle sorte qu'à l'origine, seuls quelques invités de marque (juges, diplomates, invités royaux) ont parfois le privilège d'assister aux débats, avec l'autorisation du speaker²⁸.

Quoique les ordres d'exclusions demeurent et sont renouvelés en 1705 et en 1711, ils sont contournés dès le début du XVIII^e siècle. La St. Stephen's Chapel, salle dans laquelle siègent les députés depuis 1552, compte d'ailleurs trois tribunes. Bien que celles-ci n'aient pas été construites à l'origine pour accueillir des visiteurs, c'est ce à quoi elle serviront dorénavant²⁹. À tout moment, il suffit cependant qu'un seul député signale la présence d'étrangers pour que le speaker leur ordonne aussitôt de quitter la salle, et ce, sans que la Chambre n'ait à se prononcer sur cette question par un vote³⁰.

Dans la première moitié du XVIII^e siècle, on ne fait pas encore de nette distinction entre le secret des débats et l'admission des étrangers aux Communes³¹. Dans les années 1760-1770, si la diffusion de l'information parlementaire est déjà plus courante, elle est encore mal tolérée par certains députés³². Le huis clos est d'ailleurs chose courante de 1768 à 1774 et pendant la guerre d'indépendance des États-Unis³³. En 1771, les Communes tentent même de faire cesser la publication des chroniques parlementaires, mais en vain³⁴. Grâce à l'appui des magistrats de la Ville de Londres, les journalistes pourront continuer à assister aux débats, mais ce n'est qu'en 1783 qu'ils seront apparemment autorisés à prendre des notes³⁵.

À la fin du XVIII^e siècle, la Chambre fait preuve d'une meilleure ouverture. En 1770, par exemple, le premier ministre Lord North considère que la Chambre ne peut pas exclure les étrangers lors du débat sur l'adresse en réponse au discours du trône³⁶. En 1777, selon la volonté du speaker Fletcher Norton, il est désormais admis que les « strangers should be let in till the end gallery was full ». En revanche, les femmes, qui pouvaient assister aux travaux de la Chambre, sont exclues en 1778³⁷; elles ne pourront regarder les débats que par un trou de ventilation au grenier³⁸.

Après l'incendie de la Chambre des communes en 1834, les députés siègent dans la Cour des requêtes (occupée jusqu'alors par les lords) jusqu'en 1852³⁹. Les femmes sont de nouveau admises dans les tribunes à compter de 1836⁴⁰. Quant à la présence même du public, malgré la pratique établie, elle n'est officiellement reconnue dans le Règlement des Communes qu'en 1845⁴¹. Jusqu'en 1853, par contre - 1857 à la Chambre des lords -, le public et les journalistes sont exclus des tribunes au moment des votes⁴².

Au nouveau Palais de Westminster, les députés siègent dans la Barry's Chamber où se trouvent trois tribunes : la Speaker's Gallery, la Strangers' Gallery et la Ladies' Gallery. Au total, elles peuvent accueillir 160 personnes⁴³. Selon les époques, entre 40 et 60 places sont attribuées aux journalistes⁴⁴. La tribune des femmes est réputée pour son inconfort et, jusqu'en 1908, les travaux de la Chambre n'y sont visibles qu'à travers des grilles de métal⁴⁵. La désignation de la « Strangers' Gallery » change en 2004 pour devenir la « Public Gallery »⁴⁶.

En 1875, une résolution est adoptée pour que la motion de huis clos soit dorénavant adoptée à la majorité des voix⁴⁷. Il suffit qu'un seul député prononce les mots « I spy strangers » en guise de motion pour que le speaker mette aux voix la question « That strangers do withdraw »⁴⁸. Si elle est adoptée, elle s'applique autant au public qu'à la tribune de la presse, de même qu'à l'enregistrement des débats dans le journal officiel créé en 1909. En contrepartie, sauf exception (notamment pendant la Première Guerre mondiale), cet ordre ne s'applique pas à la Ladies' Gallery, les femmes étant libres de rester à leur convenance durant le huis clos⁴⁹. Il en sera ainsi jusqu'à la reconstruction de la Chambre des communes détruite par les Allemands en 1941.

De nos jours encore, le huis clos peut être adopté aux Communes⁵⁰. L'usage du « I spy strangers » a toutefois été remplacé en 1998 par la motion « that the House sit in private »⁵¹. Elle ne peut être présentée plus d'une fois au cours d'une séance⁵². La Chambre peut également décider de traiter les sujets en privé au début de la séance et ensuite revenir à une séance publique. Aucun compte rendu ou enregistrement ne peut être fait en séance privée. Il demeure que la tenue de séances secrètes est assez rare en temps de paix⁵³.

En ce qui concerne les comités parlementaires (general committees), le public est admis sauf lorsque les membres du comité demandent le huis clos⁵⁴. Quant aux comités spéciaux (select committees), tant qu'une résolution n'est pas adoptée pour permettre l'admission du public, la séance se tient en privé. Ces comités ont comme pratique cependant de voter une résolution générale à leur première rencontre pour assurer l'accès du public aux séances. Lorsque la séance est ouverte au public, elle l'est aussi aux médias. La seule manière de les exclure est de revenir à une séance privée. Enfin, lorsque les committees on opposed bills délibèrent, il est d'usage d'exclure le public, excepté le personnel de la Chambre et les conseillers spéciaux⁵⁵.

Pour citer cet article

« Huis clos », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 10 février 2015.

Faites-nous part de vos commentaires à : encyclopedie@assnat.qc.ca