Définition
Remaniement arbitraire des frontières de circonscriptions électorales en vue d'avantager un parti, un candidat ou un groupe. Le terme gerrymander s'inspire d'Elbridge Gerry, gouverneur démocrate-républicain de l'État du Massachusetts de 1810 à 1812.
Il existe peu de cas de gerrymandering dans l'histoire du Québec. De plus, la Loi électorale encadre depuis 1979 la délimitation des circonscriptions électorales. Cette responsabilité est assumée par un organisme indépendant, la Commission de la représentation, présidé par le directeur général des élections du Québec.
Historique
Le 11 février 1812, le gouverneur Elbridge Gerry fait adopter une loi qui prévoit le redécoupage de certaines circonscriptions de manière à favoriser son parti. La circonscription d'Essex en particulier est remaniée au point où ses frontières prennent une forme inhabituelle semblable à une salamandre (salamander) en raison de l'allongement anormal de ses limites.
Cette étrangeté est d'abord relevée par les partisans du Parti fédéraliste, adversaire de Gerry, qui la comparent à un animal ou à un monstre1. Avant même la défaite électorale de Gerry le 20 avril 1812, le terme gerrymander apparaît pour la première fois dans le Boston Gazette du 26 mars précédent2. Une caricature du dessinateur politique Elkanah Tisdale présente une carte de la circonscription d'Essex, dont les contours forment un monstre s'apparentant à une salamandre ayant des ailes, des griffes et un bec3. L'illustration est intitulée Gerrymander, contraction de Gerry et de salamander.
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La caricature de Tisdale publiée dans le Boston Gazette du 26 mars 1812. James Parton, Caricature and Other Comic Art, New York, Harper and Brothers, 1877, p. 316.
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Depuis, ce terme désigne une manipulation arbitraire des frontières des circonscriptions électorales dans le but d'avantager un parti, un candidat ou un groupe. Cette pratique politique courante aux États-Unis est possible dans le contexte d'un mode de scrutin majoritaire. Une bonne connaissance des statistiques et des tendances électorales de chaque circonscription contribue également à orienter le redécoupage4.
Un cas typique de gerrymandering présente une ou plusieurs des caractéristiques suivantes : frontières aux contours inhabituels; démembrements partiels ou complets de circonscriptions généralement favorables à l'opposition, suivis de l'établissement de nouvelles limites, séparation de groupes d'intérêts connus que l'on intègre à d'autres circonscriptions de tendance politique opposée, ou concentration de ces mêmes groupes dans quelques circonscriptions5.
Aux États-Unis
À la suite du recensement américain décennal, les circonscriptions électorales sont remaniées pour refléter les changements démographiques. Les redécoupages des legislative districts et des congressional districts sont les plus susceptibles de créer la controverse en raison des enjeux politiques importants qu'ils représentent. Les premiers servent à élire les législateurs de l'État, les sénateurs (state senators) et les membres de l'Assemblée (assembly members), ou représentants (members of the State House of Representatives). Les congressional districts font élire les membres de la Chambre des représentants des États-Unis (members of the U. S. House of Representatives) qui siègent au Congrès américain.
Comme les législateurs (et non une commission indépendante non partisane) ont la responsabilité de la délimitation des circonscriptions électorales dans la plupart des États, le processus de redécoupage est ouvertement politique. Les nouvelles circonscriptions sont dessinées par la législature de l'État et adoptées sous la forme d'un projet de loi. Dans presque chaque législature, l'adoption de ce bill est une question extrêmement partisane, le parti majoritaire tentant d'obtenir un avantage politique dans l'établissement des nouvelles frontières des circonscriptions6.
La première réglementation fédérale restreignant les reconfigurations inhabituelles des congressional districts est The Apportionment Act of 1842. On y précise que les limites doivent être contiguës et interdit le démembrement temporaire d'une circonscription en plusieurs entités géographiquement séparées. D'autres lois votées en 1901 et en 1911 ajoutent à la condition de la proximité celle de la densité de la population. Toutefois, la législation générale de 1929 et les suivantes ne reprennent pas ces éléments contraignants, si bien que le gerrymandering continue de marquer le découpage des circonscriptions électorales jusqu'à aujourd'hui7.
En 2010, par exemple, le recensement donne lieu à des cas de gerrymandering à l'approche de l'élection présidentielle de l'automne 20128. Les exemples les plus évidents surviennent en Illinois, au Maryland, en Ohio, en Pennsylvanie et surtout en Californie9. En dépit des efforts pour préserver le processus de réorganisation des limites des congressional districts des excès de partisanerie, « the disparate rules between the states and both parties' commitments to drawing favorable lines have driven gerrymandering to new heights10 ».
Par ailleurs, dans la foulée du Voting Rights Act (1965), une loi majeure qui protège les minorités des pratiques électorales discriminatoires, constatées surtout dans les États du sud (par exemple la subordination du droit de vote à la réussite d'un test ou le redécoupage défavorisant les minorités raciales, ethniques ou linguistiques), on a eu recours au gerrymandering « racial » à certains endroits. Une modification du Voting Rights Act a en effet permis en 1982 la création de circonscriptions nommées majority-minority districts : dans le but de contrer la dispersion du vote des minorités (vote dilution), il devenait possible de concentrer ce vote potentiel dans une même circonscription découpée de façon atypique, afin par exemple de favoriser l'élection de personnes des communautés noire ou hispanique au Congrès. On a pu voir des exemples de ce gerrymandering positif (mais critiqué, entre autres, même chez des défenseurs des droits civiques, pour certains effets pervers) depuis les années 199011.
Au Canada
Le meilleur exemple de gerrymandering canadien remonte à 1840 à l'approche des premières élections générales du Canada-Uni. Le gouverneur Charles Edward Poulett Thomson, 1er baron Sydenham, constate au Bas-Canada l'existence d'une forte opposition au projet d'union avec le Haut-Canada. Convaincu qu'il doit faire élire un groupe de députés favorables au nouveau régime, Sydenham ne recule devant rien pour y arriver.
Si sa victoire est assurée dans l'ancien Haut-Canada, le gouverneur ne peut qu'espérer faire élire quelques députés au Bas-Canada12. Pour améliorer ses chances, il désigne d'abord des scrutateurs entièrement dévoués à sa cause et procède à un redécoupage excessif des limites des circonscriptions urbaines13. Ainsi, « il détache les banlieues, à majorité canadienne-française, des villes de Québec, de Montréal et de Trois-Rivières pour ne conserver que les centres-villes, à majorité anglaise. La presque totalité des électeurs de ces banlieues se voient ainsi privés de leur droit de vote, puisque dans les circonscriptions rurales auxquelles les banlieues se trouvent rattachées, les locataires ne peuvent voter14 ». Pour renforcer l'appui de la population anglophone à Sherbrooke, Sydenham lui adjoint le village voisin de Lennoxville. Ce seul redécoupage favorise l'élection de six des candidats du gouverneur, alors qu'une seule victoire était possible avec les anciennes limites.
Sydenham va plus loin pour garantir l'élection de ses candidats. Dans plusieurs circonscriptions rurales, il établit un seul bureau de vote non pas au centre de la circonscription, mais le plus possible en périphérie et au milieu d'un noyau de population anglophone. Par exemple, dans Terrebonne, circonscription majoritairement canadienne-française, le bureau est installé à New Glasgow, communauté composée d'Irlandais et d'Écossais située à l'extrémité nord de la circonscriptions15. La même stratégie est utilisée dans Ottawa, Chambly et Berthier. Au final, Sydenham et ses candidats remportent une majorité dans l'ancien Bas-Canada notamment grâce à ce découpage.
Sous le régime constitutionnel de 1867, les remaniements de 1872, de 1882 et de 1892 sont marqués par le gerrymandering16. Chaque fois, le gouvernement ignore les protestations de l'opposition et fait adopter sans concession un projet de loi modifiant les circonscriptions électorales17.
Le remaniement de 1882 en Ontario est le cas le plus probant en raison de l'existence de témoignages et d'aveux, conditions essentielles qui confirment les allégations de gerrymandering18. Cette année-là, le gouvernement conservateur de John A. Macdonald estime devoir assurer une représentation adéquate de la population en ajoutant un siège au Manitoba et quatre en Ontario. Toutefois,
[...] the placing of 4 additional districts in Ontario [...] was made the pretext for tampering with the boundaries of no less 50 of the old constituencies, 42 of those thus moved being altered with an eye to party advantage. [...] The most illuminating feature of the gerrymander of 1882 was the shamelessness of the entire proceeding. [...] The voting population, while not dense, was contained in small districts, and a great number of the counties were divided into two or three ridings. The Conservative party strength was favourably distributed in many local areas, and a large number of the members of Parliament had been elected by very precarious majorities19.
En Chambre, Macdonald ne nie pas qu'il puisse s'agir de gerrymandering20. C'est dix-sept ans plus tard que John Hague, le principal artisan de ce redécoupage, l'avoue dans une lettre publiée par le Montreal Herald, mettant ainsi en lumière les rouages de cette opération :
I was informed that what the government wished to effect was a rearrangement of the electoral districts so far as possible recognizing a common unit of representation. This, however, was to be made sufficiently elastic to allow the grouping of different sections of the district, so as to detach Conservative voters from places where they were in excess for the needs for a majority, and the attachment of such voters to districts where the new accession would turn the scale at an election in favour of a Conservative candidate where a Liberal one had hitherto been returned.
Electoral districts which were hopelessly Liberal were, if possible, to be abolished, or the constituencies so arranged as to put the Liberal voters altogether in one district, especially where they could be drawn away from a district where they menaced the Conservative candidate... [...] they simply represented an effort to fix the boundaries of electoral districts according to two rules: first, on a principle of equal representation to equal numbers of voters; second, on the principle that electoral districts should be arranged to serve the interests of the party in power... [...] The gerrymander act, as it was called, was simply the chart I had constructed, expressed in legal language. The changes were estimated to have given an absolute gain to the Conservative party of four seats, and a better fighting chance in a number of others21.
Ces efforts ne donnent pas les résultats escomptés au scrutin du 20 juin 1882. Les conservateurs, qui comptaient obtenir 32 sièges en Ontario, n'en remportent que 18, contre 28 pour les libéraux22. Le même stratagème est réutilisé par les conservateurs en 1892 sans donner de meilleurs résultats. Au Québec par exemple, leur représentation est presque anéantie après ces élections générales23.
Comme aux États-Unis, les hommes politiques canadiens tentent d'encadrer le processus de découpage des cartes électorales. En 1903, le premier ministre Wilfrid Laurier modifie la procédure de remaniement. Il la confie à un comité spécial de la Chambre des communes au sein duquel tous les partis sont représentés. Lorsqu'une nouvelle répartition des sièges a lieu, le gouvernement présente un projet de loi qui ne prévoit aucun détail sur les limites des circonscriptions. Après la deuxième lecture, le projet est renvoyé au comité chargé de « préparer des annexes devant renfermer et décrire les diverses divisions électorales ayant droit d'élire des députés pour cette Chambre. Malgré ces précautions, le processus demeure partial jusqu'en 1964, avec l'adoption de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales. Cette dernière établit des commissions non partisanes de délimitation des circonscriptions électorales chargées de définir et d'ajuster les nouvelles frontières24.
Au Québec
Outre le cas de Sydenham, il n'y a au Québec que des cas présumés de refonte partisane des circonscriptions électorales25. On observe toutefois, à compter de 1867, certains remaniements en apparence plus inégalitaires que d'autres, notamment ceux de Montréal (1885 et 1890), de Québec-Est (1890), de Chicoutimi-Saguenay (1890) et de Gaspé (1895)26.
Les principales refontes de 1890 à 1965 transforment le nombre de circonscriptions de manière à influencer les scrutins subséquents27. Or, si, à part quelques exceptions, ces modifications ont apparemment augmenté le nombre de députés favorables au gouvernement ou neutralisé les circonscriptions de l'opposition, ils ne donnent pas de gains électoraux véritablement importants28. Ainsi, la création de la circonscription des Îles-de-la-Madeleine à partir de la circonscription majoritairement conservatrice de Gaspé en 1895 vise à accorder un siège de plus au Parti conservateur alors au pouvoir. Deux ans plus tard, c'est pourtant un libéral qui remporte la victoire dans la nouvelle circonscription29.
Pour sa part, la refonte de 1965 fait naître 13 nouvelles circonscriptions issues de régions favorables au Parti libéral aux élections générales de 1962. Ainsi, le gouvernement de Jean Lesage espère gagner 35 circonscriptions des 42 dérivées de la refonte, mais n'en récolte que 25 en 196630.
Le caractère partisan d'un remaniement peut aussi s'observer lorsque les limites des circonscriptions ne sont pas retouchées; on parle alors de gerrymandering silencieux. Il consiste à ne pas diviser de populeuses circonscriptions favorables à l'opposition ou encore à ne pas réunir des circonscriptions sous-peuplées, mais favorables au gouvernement31. Telle est la situation à Montréal durant les années 1950 dans plusieurs circonscriptions favorables au Parti libéral. L'opposition accuse Maurice Duplessis de refuser de les diviser même si on y dénombre en moyenne 55 000 électeurs, tandis que certaines circonscriptions rurales acquises à l'Union nationale n'en comptent que 5 00032.
Bien que le gerrymandering soit une pratique partisane visant à faire des gains électoraux, son succès n'est cependant pas garanti. Au Canada, les cas de 1882 et de 1892, et celui de 1965 au Québec démontrent que ces efforts locaux de redécoupage n'ont pas empêché le recul du parti au pouvoir à l'issue des élections générales.
Quoi qu'il en soit, les exemples québécois de gerrymandering risquent peu de se reproduire aujourd'hui. En effet, depuis 1979, c'est la Loi électorale qui encadre la délimitation des circonscriptions électorales. En outre, cette responsabilité est assumée par un organisme indépendant, la Commission de la représentation électorale, présidée par le directeur général des élections du Québec.
Pour citer cet article
« Gerrymandering », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 18 septembre 2013.