Définition
Expression qui, de 1867 à 1874, désigne les députés qui siègent au Parlement de Québec tout en étant simultanément députés ou sénateurs à Ottawa.
Par la suite, le « double mandat » désigne d'autres cumuls de fonctions avec celle de parlementaire : sénateur et conseiller législatif, député-maire, député et membre d'un conseil municipal, député et membre d'une commission scolaire.
Plusieurs lois de l'Assemblée nationale interdisent progressivement le cumul de tels mandats. Siéger comme député à la fois à Québec et à Ottawa n'est plus possible depuis 18741.
En 1980, on interdit tout cumul de la fonction de député à l'Assemblée nationale avec celle de membre d'un conseil municipal. Deux ans plus tard, être député devient incompatible avec la fonction de membre d'une commission scolaire2.
Historique
Aucun article de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique (AANB) de 1867 n'empêche un député d'occuper un siège à Ottawa et à Québec simultanément. L'article 84 reprend tout simplement plusieurs dispositions ayant cours sous le régime de l'Union (donc en vigueur au Québec et en Ontario) concernant « l'éligibilité ou l'inéligibilité des candidats ou des membres de l'assemblée du Canada ». Comme il n'y avait qu'un seul Parlement sous l'Union (1841-1867), la question du double mandat ne se posait pas.
Pour interdire cette pratique, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse légifèrent dès 1867, suivis de l'Ontario en 1872, de la Chambre des communes en 1873 et enfin du Québec en 1874. Seul survit le cumul des fonctions non électives de sénateur à Ottawa et de conseiller législatif à Québec, qui n'est interdit qu'en 1953.
À l'automne 1867, les élections générales ont lieu au provincial et au fédéral presque en même temps; 19 des 64 députés élus à l'Assemblée législative du Québec le sont aussi à Ottawa3. La majorité de ces « doubles mandataires » sont des parlementaires vétérans du Parlement de la province du Canada (1841-1867). Leur longue feuille de route tranche avec l'inexpérience relative du reste de la députation québécoise. Tel est le cas des influents George-Étienne Cartier et Hector Langevin, lieutenants québécois de John A. Macdonald, premier ministre du Canada, qui font grandement sentir leur présence à l'Assemblée législative. De plus, cinq des sept ministres du cabinet provincial, dont le premier ministre Pierre-Joseph-Olivier Chauveau, lui-même, siègent aux deux parlements.
Les adversaires du double mandat
À partir de 1868, Félix-Gabriel Marchand, député libéral de Saint-Jean, demande chaque session l'abolition du double mandat en se basant sur quatre arguments :
1. La présence de députés fédéraux menace l'indépendance de la Chambre provinciale, car ceux-ci, notamment s'ils sont ministres à Ottawa, peuvent exercer des pressions auprès des élus provinciaux.
2. Si un conflit survenait entre les deux ordres de gouvernement, quelle serait la position d'un député siégeant à Québec et à Ottawa? S'il appuyait le fédéral, un double mandataire affaiblirait le Parlement de Québec.
3. Les ministres fédéraux qui siègent à l'Assemblée législative, après avoir élaboré et voté des lois provinciales, doivent ensuite décider, une fois à Ottawa, du désaveu de certaines d'entre elles par le pouvoir central. Comme cette pratique est courante dans les premières années de la Confédération, ils sont donc à la fois juges et parties.
4. Le cumul de deux charges parlementaires est une lourde tâche impossible à concilier si les sessions parlementaires sont convoquées en même temps. Dans ce cas, les doubles mandataires préfèrent siéger à Ottawa, ce qui s'explique par le fait, observe-t-on à l'époque, que cette scène politique est plus prestigieuse que Québec.
En résumé, le double mandat nuit aux travaux de l'Assemblée législative et à son indépendance. Wilfrid Laurier, député de Drummond-Arthabaska, résume brillamment la question en 1871 : « Avec le simple mandat, Québec est Québec; avec le double mandat, ce n'est plus qu'un appendice d'Ottawa4. »
Les partisans du double mandat
En réponse à Marchand, Chauveau fait du double mandat une question de confiance envers son gouvernement. Paradoxalement, il fait voter en 1869 une loi qui interdit aux membres de plusieurs classes de fonctionnaires fédéraux de siéger comme députés à Québec. Cette loi « admet » même le double mandat, comme Chauveau l'affirme, en confirmant qu'un membre du Conseil privé ou un sénateur du Parlement canadien a le droit de siéger à Québec5.
Au cours des débats, les partisans du double mandat le défendent avec les arguments suivants :
1. L'expérience parlementaire des doubles mandataires favorise l'efficacité administrative et législative à Québec. Par leurs états de service, ils rehaussent le prestige et la compétence du Parlement provincial, que certains détracteurs ont déjà qualifié de « grand conseil municipal »6.
2. Abolir le double mandat priverait le peuple des services de ceux qui sont le plus capables de les représenter dans les deux législatures7.
3. Ce serait limiter la liberté des électeurs que d'interdire le double mandat8. Ils ont le droit de choisir qui bon leur semble pour les représenter, quitte à ce que ce soit le même homme pour les deux Chambres. Si le peuple s'oppose au double mandat qu'il élise des députés différents aux deux parlements9.
Le double mandat ailleurs au Canada
Pendant que l'on débat au Québec, l'opposition au double mandat croît ailleurs au Canada. Le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse l'interdisent dès 1867. À la même époque, commence à Ottawa la croisade de David Mills, député de Bothwell (Ontario), pour qui le double mandat compromet l'indépendance des provinces. D'une façon plus large, Mills estime que le fédéral ne devrait pas avoir le pouvoir de refuser d'annuler des lois provinciales, car la Confédération est essentiellement un pacte entre les provinces. Cette interprétation résolument décentralisatrice de la répartition des pouvoirs va à l'encontre de celle de John A. Macdonald qui, lui, estime que l'AANB subordonne les gouvernements provinciaux au gouvernement central10.
Chaque année, l'opposition au double mandat augmente même si la majorité aux Communes rejette les motions de Mills. En juin 1872, une première loi vient limiter les allées et venues entre les deux parlements. Désormais, tout député provincial est obligé de démissionner dès qu'il se porte candidat à un scrutin fédéral11. Auparavant, il était possible pour un candidat d'attendre l'issue du scrutin fédéral pour quitter ou non son siège à la législature locale. En cas de défaite, le siège provincial servait de police d'assurance. Présentée par John Costigan, député de Madawaska-Victoria (Nouveau-Brunswick), cette mesure colmate une brèche, mais ne s'applique qu'aux provinces ayant déjà interdit le double mandat12.
Pour cette raison, la « loi Costigan » demeure sans effet au Québec et au Manitoba. La majorité aux Communes dit vouloir respecter l'autonomie provinciale et laisser aux législatures des provinces le soin de trancher elles-mêmes la question du double mandat. Quand ce sera fait, dit-on, la loi Costigan sera là pour renforcer et compléter la législation provinciale13.
Le cas ontarien
L'Ontario interdit pour sa part en mars 1872 aux députés fédéraux de siéger à l'Assemblée législative locale. Cette mesure n'entre toutefois en vigueur qu'avec la dissolution de la Chambre des communes d'Ottawa au mois de juin de la même année14.
Ce geste du gouvernement libéral-réformiste d'Edward Blake a des conséquences locales importantes, mais dûment calculées15. En effet, la loi signifie la démission éventuelle de Blake lui-même, de son trésorier Alexander Mackenzie et de plusieurs autres doubles mandataires qui ont choisi de siéger à Ottawa.
Avec cette décision, le cabinet Blake vise trois objectifs. Premièrement, il veut séparer complètement les deux Chambres. Deuxièmement, il cherche à mieux préserver leur indépendance respective. Ce faisant, un solide coup est porté au principe de la subordination des provinces cher à Macdonald, un adversaire de longue date. Jusque-là, la double représentation était pour le premier ministre fédéral une façon « d'harmoniser » les rapports entre les deux ordres de gouvernement. Enfin, troisièmement, en siégeant à Ottawa uniquement, Blake et Mackenzie pourront tenter d'écarter du pouvoir le centralisateur Macdonald, qu'ils affrontent d'ailleurs au scrutin fédéral de l'été 187216.
La situation à Québec
À Québec, la situation évolue différemment. Plusieurs députés ministériels se sont engagés au cours de la campagne électorale de 1871 à combattre le double mandat aux côtés de Félix-Gabriel Marchand. Comme l'Ontario règle la question en mars 1872, à Québec, au mois de novembre suivant, le premier ministre Chauveau permet le vote libre pour une première fois sur cette question, car il est incapable de maintenir la cohésion des rangs ministériels. Par 34 voix contre 25, la Chambre tranche en faveur de l'abolition de la double représentation17, mais le Conseil législatif casse aussitôt cette décision. Il statue « qu'il n'existe pas de raisons suffisantes pour justifier la Législature de l'abolir, et par là même, de restreindre les justes droits et privilèges du peuple, dans le choix de ses représentants18 ».
Même rejeté, ce vote de l'Assemblée législative est vu aux Communes comme l'expression de la volonté de la majorité élue. Au printemps 1873, le Parlement fédéral est le théâtre d'un ultime débat dans lequel les doubles mandataires québécois, divisés, s'affrontent de nouveau. Henri-Gustave Joly, chef de l'opposition libérale à Québec et député à Ottawa, juge qu'il est temps d'abolir cette pratique comme l'ont fait toutes les provinces « sauf le Québec où la Chambre qui représente le peuple l'a condamnée19 ».
En réponse, John Jones Ross, député à Ottawa et conseiller législatif à Québec, soutient qu'au contraire, « le Conseil législatif du Québec a correctement représenté le point de vue des électeurs du Québec à ce sujet ». C'est justement ce même Ross qui, mentionnons-le, dirigea la mise à mort du projet de loi Marchand au Conseil législatif de Québec à l'automne 1872. Le jeune député Honoré Mercier, futur premier ministre du Québec, réplique en condamnant tant l'« anomalie » du double mandat que le geste du Conseil législatif, dont « le caractère nominatif porte atteinte à la liberté du peuple20 ».
L'abolition du double mandat à Québec
Finalement, c'est le 3 mai 1873 qu'est sanctionnée la loi fédérale déclarant « inhabiles à siéger ou à voter » aux Communes les conseillers législatifs et les députés des assemblées législatives « des provinces actuelles et futures du Canada ». La loi permet aux doubles mandataires de conserver leurs deux sièges jusqu'au prochain scrutin21. Ils arrivent à la croisée des chemins en janvier 1874 quand des élections générales sont déclenchées à Ottawa.
En même temps, à Québec, la Chambre finit par adopter la loi que Marchand présente pour la septième fois depuis 186822. Le premier ministre Gédéon Ouimet permet le vote libre comme son prédécesseur Chauveau, même s'il s'oppose personnellement à la mesure non sans grandiloquence : « Le pays ressentira la fatale influence de l'abolition du double mandat, prédit-il. Le Parlement local de Québec en souffrira23. »
À la sanction de la loi québécoise, le 28 janvier 1874, seuls quatre des 12 doubles mandataires choisissent de conserver leur siège à l'Assemblée législative du Québec24. Les autres optent pour Ottawa. L'un d'entre eux, Luther Hamilton Holton, remet sa démission de façon théâtrale en pleine séance, quittant son siège et s'asseyant symboliquement « sur les banquettes réservées aux étrangers », rapporte L'Événement25.
La question du double mandat est soulevée à Québec pour la dernière fois en mai 1882. George Washington Stephens père, député de Montréal-Centre, présente alors un projet de loi pour rétablir le cumul des fonctions. Son abolition aurait été une « faute », selon lui, qui a privé le Québec « d'hommes capables » de rendre de « grands services ». Quelques députés l'appuient, certains insistant sur l'avantage d'avoir en Chambre « des hommes de hautes capacités, possédant une expérience qui serait d'un immense avantage pour l'administration des affaires provinciales26 ». En réponse, Marchand qualifie l'idée de « pas rétrograde », et le procureur général Louis-Onésime Loranger précise que, en raison de la loi fédérale de 1873, le projet de loi Stephens ne peut qu'être inopérant. Ainsi, la Chambre laisse la mesure mourir au feuilleton.
Le cumul des fonctions de conseiller législatif et de sénateur
L'abolition du double mandat en 1874 à Québec ne règle pas définitivement la question du cumul. Le Conseil législatif intervient une nouvelle et dernière fois en amendant le projet de loi Marchand afin de permettre à un sénateur d'occuper un siège au Conseil législatif. La principale raison est que l'on ne veut pas limiter les prérogatives royales puisque les membres du Sénat et du Conseil législatif ne sont pas élus, mais nommés par la couronne27.
En janvier 1953, le gouvernement de Maurice Duplessis met fin à cette exception. Cette décision va dans le même sens que l'interdiction de se présenter dans deux circonscriptions à la fois, en vigueur depuis le 23 janvier 195228. On permet toutefois aux deux derniers doubles mandataires encore en poste, Pamphile-Réal Du Tremblay et Jacob Nicol, de conserver leurs mandats. Au décès du second, en 1958, il n'y a plus de double mandataire dans les deux Chambres hautes29.
Les parlementaires et élus municipaux
Si le principe de l'indépendance de l'Assemblée législative du Québec justifie l'interdiction du double mandat au XIXe siècle, c'est la volonté d'éviter les conflits d'intérêts qui, au XXe siècle, pousse les parlementaires à interdire le cumul de leur mandat avec ceux de membre d'un conseil municipal ou d'une commission scolaire.
Il faut mentionner que, dès 1865, la Ville de Montréal est la seule à interdire à ses élus d'être en même temps membre du Conseil exécutif de la province du Canada30. Si cette disposition ne s'applique qu'à cette ville et qu'aux ministres (tant ceux de Québec que ceux d'Ottawa), elle demeure la seule de ce genre au Québec pendant plus d'un siècle. En 1936, par exemple, cette clause oblige les échevins montréalais Henry Lemaître Auger et François Leduc à démissionner de leur poste dès qu'ils deviennent ministres dans le nouveau cabinet de Maurice Duplessis.
À cette même occasion, le premier ministre applique cette logique à tous les membres de son Cabinet en obligeant Bona Dussault à démissionner de son poste de maire de Saint-Marc-des-Carrières même si aucune loi ne l'y contraint31. Duplessis abandonne cependant cette ligne de conduite lorsque Anatole Carignan accède au Cabinet le 30 novembre 1938 tout en conservant son poste de maire de Lachine.
Les députés-maires
C'est le 23 juin 1978 qu'une première loi rend inhabile aux charges municipales un député de l'Assemblée nationale du Québec ou de la Chambre des communes du Canada. Cette loi ne s'applique cependant qu'aux municipalités de 100 000 habitants et plus32. Deux ans plus tard, on étend l'interdiction à toutes les municipalités33, interdiction reformulée dans la Loi sur l'Assemblée nationale de 1982. Du même coup, la fonction de député devient également incompatible avec la charge de membre d'une commission scolaire34.
Les députés-maires alors en fonction sont toutefois autorisés à terminer leur mandat municipal. Le dernier est Lucien Caron, député de Verdun et maire de cette ville jusqu'en 1985.
Le double mandat en France
En France, le cumul des fonctions est, selon Laurent Bach, une pratique inhérente à la culture politique depuis l'époque napoléonienne. En 1985 est votée une première loi « tendant à limiter » le cumul qui donne la liste de ceux désormais interdits. Ce faisant, elle en consacre automatiquement d'autres comme le député-maire35. Cette loi n'interdit pas non plus le cumul des candidatures à une élection.
En 2000, deux nouvelles lois viennent interdire notamment de cumuler le mandat de député ou de sénateur avec celui de membre du Parlement européen et certains mandats territoriaux36. Même chose pour le cumul de type « horizontal », qui consiste à exercer plus d'un mandat dit territorial (conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris ou conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 personnes)37.
Malgré ces progrès, rien ou presque n'interdit le cumul « vertical » dont la combinaison député-maire est l'expression la plus courante. Notons également que la triple combinaison député-conseiller régional et maire d'une commune de moins de 3 500 habitants demeure possible, quoiqu'en décroissance significative depuis 198538.
Ce lent resserrement fait qu'au scrutin de 2007, 76,2 % des députés élus détiennent au moins un mandat local, soit presque autant que les adversaires défaits. Dans certaines circonscriptions, il est courant de voir les deux mêmes individus d'allégeances opposées se disputer l'ensemble des élections qui y sont tenues. La principale raison qui explique le cumul député-maire est que les communes ont une « dépendance forte [...] à l'égard de décisions prises à l'échelon national ». À ce phénomène se greffent d'autres considérations : gain d'efficacité, vision concrète de l'effet des lois votées au Parlement, protection en cas de défaite électorale. Dans ce dernier cas, estime Bach, les incertitudes politiques locales et nationales n'ont que peu d'effets « dans le statut du futur élu de la circonscription39 ».
En contrepartie, les détracteurs de ces « duopoles » les voient comme un obstacle notoire au renouvellement de la classe politique française. À cela s'ajoute l'absentéisme, les conflits d'intérêts potentiels et les conflits d'horaire40.
La fin de ce régime s'annonce par deux lois du 14 février 2014. À partir du 31 mars 2017, suivant les dates d'élection de chacun, il est interdit de cumuler des fonctions électives locales (maire) avec le mandat de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen41.
Le double mandat au Royaume-Uni
Si le cumul est « exceptionnellement fréquent » en France, il n'existe selon Bach « que de manière résiduelle parmi les autres pays développés » même s'il y est rarement interdit42.
Au Royaume-Uni, par exemple, il est possible d'être député à la Chambre des communes tout en remplissant les fonctions de maire élu ou de conseiller de comté, de district ou de paroisse. Le dual mandate est aussi possible entre le Parlement britannique et le Parlement écossais, entre l'Assemblée nationale galloise ou de l'Assemblée nord-irlandaise. Ces cas sont cependant très rares43.
Plusieurs mesures existent pour limiter d'autres types de cumul. En Irlande du Nord par exemple, on instaure en avril 2012 une réduction du deux tiers de l'indemnité de la fonction de conseiller local en cas de cumul avec celle de membre de l'Assemblée nord-irlandaise, de la Chambre des lords ou de la Chambre de communes44.
Pour citer cet article
« Double mandat », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 12 janvier 2016.