Définition
Règle ou convention constitutionnelle selon laquelle, dans le système parlementaire de type britannique, le gouvernement doit conserver la confiance de la majorité des membres élus du Parlement1.
À l'Assemblée nationale, cette confiance peut être mise en cause seulement dans certaines circonstances énumérées dans son règlement depuis 2009.
L'exercice de la responsabilité ministérielle
Les auteurs Henri Brun, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet décrivent de la façon suivante comment s'exerce le principe de la responsabilité ministérielle par le Parlement :
Le gouvernement, en droit constitutionnel canadien, doit jouir du constant appui de la chambre élective [...] Il existe une forte présomption voulant que le gouvernement jouit de la confiance de l'assemblée élue. Cette présomption peut être renversée de façon explicite ou, beaucoup plus difficilement, de façon tacite2.
De façon explicite, on considère que le gouvernement n'a plus l'appui du Parlement lorsqu'une motion de censure (appelée aussi motion de non-confiance) est adoptée par l'assemblée élective. De façon tacite, il va sans dire que les circonstances dans lesquelles un gouvernement peut être forcé de démissionner ou de déclencher des élections sont beaucoup moins claires, mais « il faut qu'il ait été défait sur une question majeure, sur une question touchant sa politique générale »3.
Le gouvernement dispose toujours d'une faculté d'interprétation de l'importance d'un vote. Il peut l'exercer a priori en faisant d'une affaire une « question de confiance ». Le gouvernement peut aussi s'en prévaloir a posteriori, « en cherchant à voir si le geste de l'assemblée législative avait vraiment pour but le renversement du gouvernement, ou en demandant à l'Assemblée elle-même de préciser le sens de son geste »4.
Cela dit, certaines motions sont traditionnellement considérées comme des questions de confiance. C'est le cas, notamment, d'une motion sur la politique budgétaire du gouvernement ou bien sur sa politique générale5 ou d'une motion sur les subsides. Les gouvernements conservent tout de même leur faculté d'interprétation lorsqu'ils subissent une défaite dans l'une ou l'autre de ces situations6.
Au Québec
Depuis la réforme parlementaire de 2009, les seules circonstances où la confiance de l'Assemblée nationale envers le gouvernement peut être mise en cause sont codifiées dans son règlement. Le but de cette codification est de favoriser une plus grande liberté d'expression des députés en éliminant toute ambiguïté sur ce qui peut entraîner une perte de confiance et en rendant le sens des votes plus clair7. Ainsi, dans son projet de réforme déposé en 1998, le président Jean-Pierre Charbonneau précise ce qui suit :
Cette proposition vise à permettre au député d'exercer de façon plus libre ses rôles de législateur et de contrôleur, sans se sentir limité par les contraintes imposées par la convention constitutionnelle du gouvernement responsable. Ainsi, la proposition précise les matières sur lesquelles la responsabilité du gouvernement peut être engagée, sans toutefois remettre en question la prérogative de ce dernier si une défaite sur l'une de ces matières remet en cause son existence8.
La confiance de l'Assemblée envers le gouvernement peut dorénavant être mise en cause uniquement lors d'un vote :
- sur une motion de censure;
- sur la motion du premier ministre proposant l'adoption de la politique générale du gouvernement;
- sur la motion du ministre des Finances proposant l'adoption de la politique budgétaire du gouvernement;
- sur la motion d'adoption d'un projet de loi de crédits présenté en vertu de l'article 288 du Règlement9;
- ou sur toute motion au sujet de laquelle le gouvernement, par une déclaration du premier ministre ou de son représentant, a expressément engagé sa responsabilité10.
La motion de censure
Selon l'article 303.1 (1) du Règlement, l'Assemblée peut retirer sa confiance au gouvernement en mettant en cause sa responsabilité par un vote sur une motion de censure. Une telle motion doit clairement mentionner dans son libellé que l'Assemblée retire sa confiance au gouvernement11, de façon à ce qu'il n'y ait plus de doute sur sa portée. Elle ne peut, comme c'était le cas avant la réforme de 2009, se contenter d'exprimer un blâme envers le gouvernement.
La motion de censure constitue une affaire prioritaire et donne lieu à un débat restreint qui se déroule pendant la période des affaires du jour. À la fin de ce débat, la motion est mise aux voix.
Lorsque le gouvernement perd un vote sur une motion de censure, on considère qu'il a perdu la confiance de l'Assemblée. Depuis 2009, pour souligner leur importance, l'Assemblée nationale est venue limiter à sept le nombre total de motions de censure pouvant être présentées au cours d'une session par les députés de l'opposition12. Ces motions sont réparties entre les groupes d'opposition et les députés indépendants en proportion du nombre de sièges qu'ils détiennent.
La motion du premier ministre proposant l'adoption de la politique générale du gouvernement
L'article 303.1 (2) du Règlement précise que la confiance de l'Assemblée envers le gouvernement peut être mise en cause lors d'un vote sur la motion du premier ministre proposant l'adoption de la politique générale du gouvernement. Cette motion, présentée à la fin de son discours d'ouverture de la session13, est mise aux voix au terme du débat de 25 heures portant sur celui-ci, après les motions formulant un grief et les motions de censure qui ont pu être présentées par les députés au cours de leur intervention14.
Cette motion constitue une autre nouveauté introduite dans le Règlement. Avant 2009, les députés, au terme du débat sur le discours d'ouverture, votaient sur les motions de censure présentées par les députés de l'opposition, mais ne se prononçaient pas sur les orientations proposées par le gouvernement pour la nouvelle session15. La motion n'en est pas moins importante, puisque « un rejet par l'Assemblée de la politique générale du gouvernement menacerait la capacité d'action de ce dernier et, par le fait même, son existence »16.
La motion du ministre des Finances proposant l'adoption de la politique budgétaire du gouvernement
En vertu de l'article 303.1 (3) du Règlement, l'on considère la confiance de l'Assemblée envers le gouvernement mise en cause lors d'un vote sur la motion du ministre des Finances proposant l'adoption de la politique budgétaire du gouvernement, présentée à la fin de son discours du budget. Cette motion est mise aux voix à la suite d'un débat de 25 heures, après les motions formulant un grief et les motions de censure qui ont pu être présentées par les députés au cours de leurs interventions17.
La motion proposant l'adoption de la politique budgétaire du gouvernement est de celles dont les termes ne varient jamais d'une fois à l'autre. Le ministre des Finances n'a donc pas de latitude quant à sa rédaction et elle ne peut pas être amendée par les députés. Il s'agit également d'une motion de confiance implicite, car la défaite lors d'un vote sur une question d'une telle importance est traditionnellement considérée comme une perte de confiance de l'Assemblée18.
La motion d'adoption d'un projet de loi de crédits
L'article 303.1 (4) du Règlement précise que l'on peut considérer la confiance de l'Assemblée envers le gouvernement mise en cause lors d'un vote sur la motion d'adoption d'un projet de loi de crédits présenté en vertu de l'article 288 du Règlement19. Ce projet de loi fait suite à l'adoption des rapports regroupés des commissions qui ont étudié les crédits annuels. C'est dans l'éventualité où le gouvernement perdrait le vote sur ce projet de loi de crédits, qui conclut le processus annuel de l'étude des crédits, que la confiance de l'Assemblée pourrait être considérée comme mise en cause implicitement. A contrario, cette confiance n'est pas considérée comme remise en question lors d'un vote sur le projet de loi qui fait suite à l'étude des crédits provisoires ou supplémentaires.
Toute motion sur laquelle le gouvernement engage sa responsabilité
L'article 303.1 (5) du Règlement énonce que le gouvernement lui-même peut engager sa responsabilité. C'est le cas lorsque le premier ministre ou son représentant fait une déclaration expresse selon laquelle une situation est d'une telle importance, qu'une défaite lors d'un vote sur cette motion signifierait la perte de confiance de l'Assemblée envers le gouvernement. En engageant sa responsabilité, le gouvernement demande donc à l'Assemblée de s'exprimer indirectement sur la confiance qu'elle lui porte, par l'entremise d'un sujet qu'il considère comme prioritaire ou controversé.
Évidemment, les conséquences d'une telle déclaration sont plus graves lorsqu'il s'agit d'un gouvernement minoritaire. Ce fut le cas au cours de la 40e législature, au moment de la présentation du projet de loi no 60 : Charte affirmant les valeurs de laïcité et de neutralité religieuse de l'État ainsi que d'égalité entre les femmes et les hommes et encadrant les demandes d'accommodement, le 7 novembre 2013. Le leader du gouvernement a alors indiqué à l'Assemblée que, en vertu de l'article 303.1 (5) du Règlement, le vote sur la motion de présentation du projet de loi engageait la responsabilité du gouvernement. Malgré une question de directive du leader de l'opposition officielle affirmant qu'il était difficile pour l'Assemblée d'engager sa confiance envers le gouvernement sur un projet de loi qui n'avait pas encore été déposé, l'Assemblée a accepté d'être saisie de ce projet de loi sans qu'un vote par appel nominal soit exigé20.
Au Canada
Au Parlement du Canada, les circonstances dans lesquelles la Chambre des communes peut retirer sa confiance au gouvernement ne sont pas indiquées spécifiquement dans son règlement, à la différence de l'Assemblée nationale. Au contraire, en 1985, la Chambre des communes a éliminé définitivement de son règlement toute disposition faisant référence à la notion de confiance ou, plus précisément, de défiance envers le gouvernement21. Elle faisait ainsi suite à une recommandation du Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes dans un rapport déposé le 20 décembre 1984.
Compte tenu de la volonté de rendre la Chambre plus responsable vis-à-vis des députés et du public, le Comité a alors estimé que les questions de confiance dans le gouvernement doivent toujours être clairement assujetties à une décision politique. Les motions de défiance ne doivent pas être définies par le Règlement, mais clairement libellées comme telles par le député qui présente une pareille motion22.
Cependant, on considère habituellement qu'il existe trois types de motions pouvant être considérées comme des questions de confiance. Ce sont les motions de confiance présentées par le gouvernement, les motions de censure présentées par l'opposition et finalement, les autres motions qui, en raison des circonstances dans lesquelles elles sont présentées, sont considérées comme des questions de confiance23.
Jusqu'en 2016, six gouvernements minoritaires ont été défaits lors d'un vote « sur une question de confiance claire et incontestée ». En 1926, le gouvernement de Meighen, après seulement trois jours d'existence24, a perdu un vote (96-95) sur une question qui équivalait à une motion de censure. En 1963, le gouvernement de Diefenbaker a, quant à lui, été défait sur une question de subsides. Par la suite, le gouvernement dirigé par Pierre Elliot Trudeau, en 1974, et celui de Joe Clark, en 1979, ont perdu un vote sur un sous-amendement à la motion sur le budget. Enfin, les gouvernements de Paul Martin, en 2005, et de Stephen Harper, en 2011, ont été défaits à la suite d'un vote sur une motion de censure explicite.
Cependant, en 1968, le gouvernement de Pearson, après avoir perdu un vote sur une mesure fiscale, a quand même pu se maintenir en faisant adopter une autre motion afin que ce geste de la Chambre ne soit pas considéré « comme un vote de défiance envers le gouvernement »25. En 2005, après l'adoption de ce que les partis d'opposition considéraient comme des motions de censure, le gouvernement de Martin a aussi réussi à survivre à un vote de confiance, le 19 mai, avant de s'incliner le 28 novembre à la suite d'un vote sur une motion de censure explicite26.
Au Royaume-Uni
Comme au Canada, les situations dans lesquelles on peut mettre en cause la confiance de la Chambre des communes envers le gouvernement du Royaume-Uni ne sont pas précisées spécifiquement dans ses règles de procédure.
Avant 2011, il était toujours possible de le faire de façon implicite, comme lors d'un vote sur le budget. Or, cela est devenu beaucoup plus difficile depuis l'entrée en vigueur du Fixed-term Parliaments Act 2011. Cette loi du 15 septembre 2011 prévoit la tenue d'une élection générale à date fixe tous les cinq ans27. La Chambre ne peut être dissoute avant ce terme que dans l'une ou l'autre des circonstances suivantes :
- par l'adoption d'une motion approuvée par les deux tiers des membres de la Chambre visant à devancer la date des élections. La motion doit être rédigée en ces termes : « That there shall be an early parliamentary general election »;
- par une motion de censure explicite rédigée comme suit : « That this House has no confidence in Her Majesty's Government ». Si celle-ci est adoptée, la loi prévoit une période de 14 jours pendant laquelle un nouveau gouvernement peut être formé. Dans cette éventualité, la Chambre doit avant l'expiration de ce délai adopter une autre motion précisant qu'elle accorde sa confiance à ce gouvernement (« That this House has confidence in Her Majesty's Government »). Lorsque cette nouvelle motion est adoptée, le nouveau gouvernement est confirmé. Cependant, dans la situation inverse, la Chambre doit être dissoute et des élections doivent être déclenchées28.
Depuis l'entrée en vigueur du Fixed-term Parliaments Act 2011, il n'y a eu aucun précédent permettant d'établir les conséquences qu'entraînerait maintenant une défaite du gouvernement à la suite d'un vote sur ce qui était auparavant considéré comme une question de confiance, en dehors d'une motion explicite à cet effet29. Or, selon les constitutionnalistes Brun, Tremblay et Brouillet, l'histoire du parlementarisme britannique illustre combien la marge d'interprétation d'un gouvernement à la suite d'un vote sur une question de confiance peut être grande :
Durant les années 1970, le Gouvernement britannique a été mis en minorité plus de 50 fois et, dans la vaste majorité des cas, il n'a même pas jugé bon de demander un vote de confiance explicite. Au mois de mai 1978, le Gouvernement du premier ministre Callaghan subit deux graves défaites amputant son budget, puis deux autres sur sa politique salariale en décembre de la même année; durant cette période, le Gouvernement réussit à se maintenir au pouvoir en posant directement la question de confiance à des moments bien choisis. Il dut finalement décréter des élections lorsqu'une motion de censure fut votée le 28 mars 1979 par 311 voix contre 310. Aucun Gouvernement n'était tombé par suite d'un vote des Communes depuis 1924. Plus récemment, le premier ministre Major s'est maintenu en poste grâce à des tactiques semblables30.
Il n'en demeure pas moins que la défaite du gouvernement sur une question telle que le budget risquerait d'ébranler sérieusement sa légitimité et sa capacité à gouverner. Dans cette éventualité, certains auteurs avancent que la situation devrait être clarifiée par une autre motion selon les deux possibilités prévues dans la loi :
A more significant disadvantage of the Fixed-term Parliaments Act is that it does not cater for the situations where a government is, indeed, defeated on the Queen's Speech or on a major matter of public policy. Unless the House of Commons then agrees a motion for an early general election, or the government loses a motion of no confidence (and there is no motion of confidence within 14 days), presumably the government limps on until one of these motions is passed, but in the meantime it has lost credibility and much of the authority to govern31.
Pour citer cet article
« Confiance de l'Assemblée envers le gouvernement », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 17 mai 2016.