Définition
Projet de loi présenté, avant la prise en considération du discours du trône, afin d'affirmer le droit qu'a l'Assemblée de délibérer et de légiférer sans égard aux motifs de convocation énoncés par le lieutenant-gouverneur. L'adoption en première lecture du bill pro forma est une tradition parlementaire rappelant que le pouvoir législatif est supérieur au pouvoir exécutif.
En principe, l'étude du bill pro forma ne dépasse jamais la première lecture. À l'Assemblée législative, jusqu'en 1968, on présentait le bill 1 relatif à la prestation des serments d'office (d'où le nom de « Bill des serments »). Au Conseil législatif, on présentait le bill A concernant l'agriculture.
En Angleterre
Au Parlement d'Angleterre, en 1558, les membres de la Chambre des communes commencent leurs travaux avec la première lecture d'un projet de loi (bill) et non plus par la prise en considération du discours du souverain. Par une résolution, cette pratique est codifiée en 1604. Or, à proprement parler, il ne s'agit pas encore d'un bill pro forma puisque les projets de loi présentés peuvent ensuite être lus en deuxième et en troisième lectures et, à terme, peuvent être sanctionnés.
En 1727, la coutume de présenter un vrai projet de loi est abandonnée, sauf exception en 1741 et en 17421; dorénavant, la tradition sera de présenter le outlawries bill à la Chambre des communes et le select vestries bill à la Chambre des lords2. En adoptant ce projet de loi pour la forme, le pouvoir législatif affirmait ainsi symboliquement sa préséance sur l'exécutif.
Au Parlement du Bas-Canada (1792-1838)
Au Bas-Canada, à la 1re session de la 1re législature, en 1792, on ne présente pas de bill « pour la forme ». Une copie du discours du lieutenant-gouverneur Alured Clarke est lu en Chambre par l'orateur Jean-Antoine Panet; un député propose que le discours soit pris en considération à une date ultérieure et c'est ensuite que deux bills sont adoptés en première lecture.
La tradition relative à la présentation d'un projet de loi pro forma était néanmoins connue au Bas-Canada, comme en témoigne ce passage tiré du livre Extrait des exemples de procédés dans la Chambre des Communes de la Grande-Bretagne, publié à Québec en 1792 :
On a coutume le premier jour de séance dans tous les Parlements, de lire un bill avant de procéder à aucune autre affaire. Mais cela se fait pour « la forme », et peut être différé, si la Chambre a d'autres affaires qu'elle croit de plus grande importance. Cette lecture d'un bill n'étant rien de plus qu'une réclamation du droit des Communes, qu'elles sont libres de procéder en première instance sur aucune affaire qu'elles jugent importante, sans être astreintes à donner la préférence aux sujets contenus dans la harangue du Roi3.
Dès la 2e session de la 1re législature, en 1793, un député de la Chambre d'assemblée du Bas-Canada propose la première lecture d'un bill avant la prise en considération de la harangue du gouverneur. Il s'agit alors d'un véritable projet de loi. Cette pratique reste en usage jusqu'à la suspension de l'Acte constitutionnel en 1838. Il y a deux exceptions : le « discours du trône » est pris en considération en premier lieu aux 1re et 2e sessions de la 2e législature en 1797 et en 17984.
Au Conseil législatif du Bas-Canada, aucun bill pro forma n'est proposé à la 1re session du 1re Parlement en 1792, mais à la session suivante, le bill intitulé Acte pour punir la Fornication, l'Inceste et l'Adultère est présenté avant que l'orateur ne fasse rapport de la « harangue de Son Excellence émanée du trône ». Cette pratique du bill pro forma est d'ailleurs inscrite à l'article 3 du règlement du Conseil, consigné dans le procès-verbal le 28 janvier 17935. Encore, en 1814, on trouve la mention Hodiè Iâ. vice lecta est Billa, référant à un bill intitulé Acte pour l'amélioration de la Navigation du Fleuve Saint Laurent pro formâ6. Sauf exception en 1827, c'est ce même bill pro forma qui sera présenté jusqu'en 18377.
En 1817, les conseillers législatifs se dotent d'un règlement permanent pour leur Chambre. Au troisième article, il est fait mention du bill pro forma :
Au commencement d'un Parlement, après que les prières auront été faites et que l'Orateur aura prêté le serment prescrit par la loi, alors tous les membres du Conseil législatif présents, prendront et prêteront de la même manière le dit serment, après quoi quelque bill sera lu pro forma. Ensuite l'Orateur fera rapport de la Harangue du Trône, et alors le Comité des Privilèges sera appointé, et au commencement de chaque autre session, pendant le même Parlement, aussitôt les prières dites, quelque bill pro forma doit être lu, et il sera fait rapport de la Harangue du Trône, et le Comité des privilèges sera appointé8.
Au Parlement de la province du Canada (1841-1866)
À l'Assemblée législative de la province du Canada, sauf pour la 1re session du 1re Parlement de 1841, il est d'usage de présenter un vrai projet de loi avant la prise en considération du discours du gouverneur. Il en va ainsi de 1842 à 1866.
Au Conseil législatif de la province du Canada, on ne présente pas non plus de bills pro forma à la 1re session du 1re Parlement, en 1841. Aux sessions suivantes de 1842 et de 1843, l'Acte pour l'amélioration de la Navigation du Fleuve Saint-Laurent est lu une première fois, comme il était d'usage de le faire au Conseil législatif du Bas-Canada avant 1837.
À la 1re session du 2e Parlement, le bill pro forma est modifié à la Chambre basse. En 1844, le Bill for the further encouragement of Education est présenté en première lecture. Il est modifié la session suivante et devient An Act relating to Common Schools within this Province. Ce même bill sera conservé jusqu'en 1866, mais simplifié par An Act relating to Common Schools.
Au Parlement de la province de Québec (1867-1968)
C'est avec la Confédération de 1867 qu'un projet de loi fictif est présenté pour la première fois à l'Assemblée législative. Le 28 décembre 1867, le premier ministre Pierre-Joseph-Olivier Chauveau présente le bill concernant l'administration des serments d'office. Ce projet de loi est lu une première fois et il est ordonné que la deuxième lecture se fasse le 10 janvier suivant. L'étude du projet de loi n'ira pas plus loin. Dès la 2e session de la 1re législature, en 1868, on adoptera le bill pro forma en première lecture seulement sans qu'il soit ordonné de seconde lecture à une date ultérieure9.
Le libellé du projet de loi pro forma est modifié quelque peu à partir de la 4e session de la 4e législature, en 1881. Il s'agit dorénavant du « bill concernant la prestation des serments d'office » qui est proposé par le premier ministre Joseph-Adolphe Chapleau. Cette formule est conservée intégralement jusqu'en 1959.
Le gouvernement de Jean Lesage rompt avec la tradition à l'ouverture de la 1re session de la 26e législature en 1960. Le bill 1, le seul projet de loi étudié durant cette courte session de trois jours, est relatif à la tenue d'un référendum à Montréal. Or, ce projet de loi est présenté, en première lecture, juste avant la prise en considération du discours du trône. Puis, à la session suivante Lesage renoue avec la tradition de présenter le bill « relatif à la prestation des serments d'office » jusqu'en 1966.
Le gouvernement de Daniel Johnson père rompt lui aussi avec cette procédure symbolique à la 2e session de la 28e législature, en 1967, en proposant le bill 1 intitulé Loi assurant aux usagers la reprise des services normaux de la Commission de transport de Montréal. En raison de la grève en cours des employés de la commission de transport de la métropole, il invoque l'urgence pour ce faire. Les trois lectures du projet de loi sont adoptées avant la prise en considération du discours du trône. Mais à la session suivante, le bill pro forma est de retour.
De 1967 à 1973, l'Assemblée est en plein processus visant à moderniser le déroulement de ses travaux. C'est dans ce contexte que le bill pro forma disparaît pour de bon à l'ouverture de la 4e session de la 28e législature, en 1969. Désormais aussi, les travaux parlementaires sont inaugurés par le discours du lieutenant-gouverneur dans la salle de l'Assemblée nationale et le bill 1 modifiant la Loi des mines est présenté par la suite. Le premier ministre Jean-Jacques Bertrand explique la nouvelle procédure désormais en usage :
M. le Président, conformément aux excellentes recommandations du comité des règlements, après rencontre avec le chef de l'opposition et consultation des deux partis, je vous prierais d'appeler l'article 5, le premier bill qui, pour la première fois, comporte un article qui n'est pas seulement symbolique10.
Lesage, chef de l'opposition, intervient alors pour rappeler au premier ministre qu'il y avait eu des précédents.
Enfin, au Conseil législatif de Québec, de 1867 à 1968, c'est le bill A concernant l'agriculture que l'on présente à titre de bill pro forma. Dans les Règles et règlements du Conseil législatif de la province de Québec, de 1867, il est prévu au premier article que :
Le premier jour de la réunion d'un nouveau parlement, ou d'une session subséquentes, son Honneur ayant ouvert la session par un gracieux discours aux deux Chambres, et, après les prières dites, il est fait lecture de quelque bill pro formâ11.
Pour citer cet article
« Bill pro forma », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 27 janvier 2015.
2
Erskine May, Parliamentary Practice. The law, Privileges, Proceeding and Usage of Parliament, Londres, Butterworths, 1997, p. 245. À la Chambre des lords, un règlement datant du 9 juin 1660 fait état du bill pro forma dans A Complete Collection of the Standing Orders of the House of Lords in England..., Londres, 1748, p. 8.
3
Compilé par Jonathan Sewell d'après Tremaine, An Abstract from Precedents of Proceeding in the British House of Commons. Extrait des exemples de procédés dans la Chambre des Communes de la Grande-Bretagne, Québec, Samuel Neilson, 1792, p. 39.
4
En 1813 et en 1814, ce sont des ordonnances qui sont lues une première fois, avant la prise en considération de la harangue du gouverneur, et non des bills. En 1816, on procède plutôt à la formation d'un comité concernant l'élection du comté de Bedford. En 1820, les affaires constitutionnelles et la mort du roi George III modifient la procédure habituelle. À la 1re session du 13e Parlement, en 1827, la session est prorogée après une discussion entourant l'élection de l'orateur de la Chambre basse, le gouverneur n'ayant pas approuvé l'élection de Louis-Joseph Papineau.
5
Journaux du Conseil législatif [Manuscrit], 28 janvier 1793, Great Britain. Colonial Office : Canada, formerly British North America, original correspondence (CO 42) : C-11909, p. 371.
11
Règles et règlements du Conseil législatif de la province de Québec, Québec, Le Conseil, c1867, p. 3. Contrairement au Conseil législatif, le Règlement de l'Assemblée n'a jamais contenu de disposition sur le bill pro forma.