Définition
Député nommé par le premier ministre pour assister un ministre dans l'exercice de ses fonctions.
Au Québec, cette fonction a été créée le 16 décembre 1954 par le gouvernement de Maurice Duplessis.
Fonctions d'un adjoint parlementaire
Bien qu'il ne soit pas membre du gouvernement, l'adjoint parlementaire peut répondre aux questions adressées au ministre pendant la période des questions et réponses orales ou en prendre avis en son nom, bien que cela n'arrive que rarement.
L'adjoint parlementaire peut aussi mener certains dossiers ou représenter le ministre dans différentes activités. Il ne peut cependant le remplacer pendant un débat ni lors d'un débat de fin de séance.
En vertu de l'article 25 de la Loi sur l'Assemblée nationale1, le nombre d'adjoints parlementaires ne doit pas excéder 20. Ce nombre a été porté à 25 pour la durée de la 43e législature2.
Historique
Au Royaume-Uni
L'adjoint parlementaire québécois se rapproche de deux fonctions existant au Royaume-Uni : le secrétaire parlementaire (Parliamentary Secretary) et, surtout, le secrétaire parlementaire privé (Private Parliamentary Secretary).
Le secrétaire parlementaire
Chaque ministre de la Couronne compte à son service un ou deux secrétaires parlementaires, appelés aussi sous-secrétaires d'État si le ministre porte le titre de secrétaire d'État.
Un secrétaire parlementaire seconde son ministre dans ses fonctions parlementaires. Si ce dernier est membre de la Chambre des lords, il est représenté aux Communes par un secrétaire parlementaire. À ce rôle s'ajoute celui de répondre aux députés qui veulent rencontrer le ministre pour intervenir dans un dossier.
Le secrétaire parlementaire est nommé par le premier ministre - et non par le souverain - après consultation du ministre concerné. Par conséquent, il n'est pas considéré comme un ministre de la Couronne, mais plutôt comme un ministre délégué (junior minister). Il est par conséquent lié par la solidarité ministérielle. Comme le nombre de ministres tendait à augmenter avec le temps, une mesure votée en 1964 limite le nombre de secrétaires parlementaires à 36.
Par ailleurs, vu l'importance du portefeuille du secrétaire parlementaire du Trésor, il est appelé secrétaire parlementaire senior et exerce également la fonction de whip en chef du gouvernement3.
Dans l'ensemble, le secrétaire parlementaire a des attributions plus étendues et davantage de poids politique que l'adjoint parlementaire québécois. Le principal point commun est qu'ils reçoivent chacun une indemnité additionnelle à celle qu'ils obtiennent en tant que simples députés. Pour le reste, c'est davantage la fonction de secrétaire parlementaire privé qui se rapproche de ce qui existe au Québec.
Le secrétaire parlementaire privé
Les origines de cette fonction sont imprécises et il n'existe pas de pratique clairement définie sur leur statut. C'est ainsi que dans les années 1730, le premier ministre Robert Walpole compte sur son frère, Horace Walpole, lui aussi député, pour le conseiller et agir comme un lien avec les membres de la Chambre. Au XIXe siècle, la pratique est plutôt d'avoir des secrétaires parlementaires privés non élus. La situation change par la suite alors que leur présence auprès des ministres se fait grandissante : on en dénombre 9 en 1900 et 47 en 19994.
En 1941, un rapport présenté aux Communes établit que presque tous les ministres y siégeant disposent de l'aide d'un secrétaire parlementaire privé, mais qui n'est pas rémunéré pour cette responsabilité non officielle. Leur association se fait sur une base volontaire et l'importance des tâches du secrétaire parlementaire privé dépend de sa relation avec le ministre. Dans le meilleur des cas, il peut accompagner ce dernier lors des rencontres avec ses hauts-fonctionnaires, des réunions du cabinet ou encore avoir son propre bureau au ministère5.
En Chambre, le secrétaire parlementaire privé prend place derrière son ministre quand celui-ci est devant la « despatch box ». Il peut lui poser des « questions plantées » et participe à l'organisation du pairage. Il est autorisé à siéger au sein des Select Committees, mais doit s'en retirer si son ministre ou les affaires du ministère sont en cause. Il est un important agent de communication avec les députés de l'arrière-ban et rapporte par exemple au ministre l'humeur au sein de l'aile parlementaire face à la législation. Hors du parlement, le secrétaire parlementaire privé est un lien vers le ministre plus rapide que les canaux administratifs habituels. Il doit cependant éviter de laisser entendre qu'il dispose d'une quelconque autorité pour régler des dossiers; seul le ministre a ce pouvoir6.
À l'époque du rapport de 1941, des critiques dénoncent le fait qu'un ministre puisse disposer de plus d'un secrétaire parlementaire privé. Limiter leur nombre ou leur confier davantage de responsabilités rehausserait leur statut (accomplir des tâches réservées aux junior ministers, prononcer des discours à la place du ministre, le représenter lors d'événements officiels). À la limite, les secrétaires seraient quasiment inutiles, le whip et ses adjoints pouvant très bien gérer les relations entre députés et ministres. En réponse, les porte-paroles du gouvernement défendent l'utilité de cette fonction et aucune mesure n'est adoptée pour en limiter les effectifs7.
En 1976, les modalités de nomination des secrétaires parlementaires privés sont resserrées par le premier ministre James Callaghan. Au lieu de simples associations volontaires, les secrétaires seront à l'avenir choisis par les ministres après consultation du whip en chef. L'approbation finale du chef du gouvernement sera nécessaire pour annoncer publiquement les nominations8.
Pendant longtemps, la pratique veut que le secrétaire parlementaire privé soit lié par la solidarité ministérielle, et ce, même s'il n'est pas membre du cabinet. Quatre d'entre eux perdent d'ailleurs leur fonction en 1949 pour avoir voté contre le gouvernement, mais d'autres cas démontrent que la dissidence n'est pas toujours punie9. En fait, il n'y a pas de règle claire jusqu'au Ministerial Code de 2010, qui affirme clairement que tout secrétaire votant contre son gouvernement perd automatiquement son poste10.
En somme, le secrétaire parlementaire privé a un statut ambigu à plusieurs égards : sa fonction n'est pas rémunérée et lui vaut des obligations que n'a pas un simple député. Il est tenu à la solidarité ministérielle sans toutefois faire partie du cabinet. Il est en quelque sorte dans un « no man's land parlementaire »11.
Cette fonction est néanmoins vue comme une préparation en vue de l'obtention à un poste plus important. En 1989, par exemple, 9 des 19 membres du cabinet ont d'abord été secrétaires parlementaires privés12.
À Ottawa
La fonction d'« assistant parlementaire » est créée en juillet 1916 par le gouvernement de Robert Borden. Deux députés sont nommés pour prêter main-forte au ministre des Affaires extérieures et à celui de la Milice et de la Défense. En 1918, un troisième assistant parlementaire entre en fonction auprès du ministre responsable du Retour des soldats à la vie civile. Tous sont nommés par décret et reçoivent un supplément de 5 000 $ par an à leur indemnité.
En 1921, le nouveau gouvernement de William Lyon Mackenzie King nomme quant à lui un sous-secrétaire d'État parlementaire pour les Affaires extérieures, mais il démissionne le 26 octobre 1922 et n'est pas remplacé par la suite13.
C'est durant le second conflit mondial que l'on ressent de nouveau le besoin d'alléger la charge de travail de certains ministres. En 1943, King nomme sept assistants parlementaires chargés d'aider leur ministre respectif « de toute façon que ce dernier jugera la plus avantageuse ». Comme ces postes sont créées par une disposition de la Loi sur les subsides, et non par décret, ils ne sont pas permanents et la Chambre doit approuver les traitements annuellement. Ils ne seront pas responsables devant le Parlement14.
Cette pratique officieuse prend fin en 1959 avec l'adoption de la Loi sur les secrétaires parlementaires - nouveau nom de la fonction. Cette mesure limite leur mandat à 12 mois et leur nombre à 16. Puis, la loi est modifiée en 1971 de manière à ce que tous les ministres disposent d'un secrétaire parlementaire dont le mandat sera de deux périodes renouvelables d'une année chacune15. Quant à l'indemnité reliée à la fonction, elle évolue au gré des changements législatifs. Après avoir envisagé d'abolir cette fonction en 1979, le premier ministre Joe Clark se ravise et nomme un secrétaire parlementaire pour chacun de ses principaux ministres. Depuis 1985, le nombre de secrétaires parlementaires ne peut excéder celui des ministres, mais un titulaire de portefeuille peut en compter deux à son service, et d'autres aucun16.
Les responsabilités du secrétaire parlementaire se divisent entre les travaux de la Chambre, ceux des comités et les tâches extraparlementaires. En Chambre, il joue un rôle plus actif que son homologue de Grande-Bretagne et veille par exemple à certaines affaires courantes : traitement des questions écrites, avis de motion pour le dépôt de documents, lecture de certaines réponses écrites et, à l'occasion, dépôt de documents. Il surveille de l'horaire réservé aux mesures d'initiative parlementaire, participe à l'élaboration de la stratégie parlementaire du gouvernement et aux débats. Il surveille également toutes les étapes d'un projet de loi, mais seuls les secrétaires parlementaires d'un ministre de premier rang se prononcent en son nom sur ces mesures17.
Au sein des comités, le secrétaire parlementaire joue un rôle important auprès des ministres qui parrainent des projets de loi importants, mais qui, souvent, ne peuvent siéger au sein d'un comité18. Son secrétaire parlementaire le représente et agit tel un whip qui s'assure de la présence des autres députés gouvernementaux. Il défend le gouvernement dans les débats et les questions de procédure et constitue un lien indispensable entre le ministre et les comités.
Sur le plan extraparlementaire, le secrétaire facilite les contacts entre députés, ministres et sénateurs et représente son ministre auprès du public. Habituellement, le ministre reçoit les groupes les plus importants, ceux qui veulent faire connaître leur point de vue à propos d'un projet de loi par exemple, et laisse les autres à son secrétaire. Le secrétaire parlementaire fait aussi fonction de représentant du Canada à l'étranger lorsqu'il travaille pour un ministère qui exerce une activité à l'échelle internationale19.
Comme en Grande-Bretagne, l'envergure du rôle de secrétaire parlementaire dépend de son rapport avec le ministre. Certains n'ont jamais eu accès aux documents du ministère, contrairement à d'autres. Le secrétaire parlementaire peut donc être considéré soit comme un messager ou encore comme un véritable associé du ministre. Malgré bien des limitations, en pratique, certains secrétaires parlementaires, à titre exceptionnel, sont officieusement chargés d'une direction dans un ministère. Ils peuvent non seulement donner des ordres aux fonctionnaires, mais encore prendre l'initiative de mesures ministérielles20.
Autres particularités, les secrétaires parlementaires sont assermentés au conseil privé et sont membres du conseil des ministres, mais ils ne font cependant pas partie du cabinet. La Loi sur le Parlement du Canada permet également la nomination de secrétaires parlementaires qui ne font pas partie du conseil des ministres. Malgré cela, les secrétaires parlementaires sont soumis aux mêmes normes que les ministres depuis l'entrée en vigueur d'un code d'éthique pour les parlementaires en 1994.
À Québec
La fonction d'adjoint parlementaire est créée par le premier ministre Maurice Duplessis le 16 décembre 1954. Huit adjoints parlementaires sont nommés afin de soutenir les ministres qui, selon le premier ministre, ont « besoin d'aide non seulement en Chambre pour les aider à préparer le programme législatif du gouvernement, mais à leur bureau et pour représenter officiellement l'administration aux manifestations publiques qui se déroulent un peu partout dans la province21 ».
Un adjoint parlementaire est « chargé d'assister le ministre auquel il est adjoint en la manière que celui-ci le détermine » et doit, en l'absence du ministre, « représenter à l'Assemblée législative le département dont il a la direction22 ». En 1958, le nombre d'adjoints parlementaires augmente de huit à dix et, six ans plus tard, les dispositions les concernant sont intégrées à la Loi de la législature23.
En 1978, une redéfinition de la fonction est proposée au premier ministre René Lévesque par des hauts fonctionnaires24. Selon eux, la pratique courante de nommer un adjoint parlementaire sans lui définir de tâche spécifique « semble s'avérer largement insatisfaisante ». La majorité des problèmes entre ministre et adjoint provient de la confusion des mandats et de la difficulté d'établir des relations d'autorité appropriées. Il serait également préférable d'éviter que les tâches confiées à l'adjoint parlementaire soient de nature administrative pour éviter notamment les conflits d'autorité.
Pour tirer meilleur partie des compétences d'un adjoint parlementaire, et avec l'accord du ministre, la « clé du succès » serait qu'un mandat bien précis délimité dans le temps soit spécifié dans son acte de nomination. L'essentiel de ses tâches pourrait être d'enquêter, d'analyser et de proposer des solutions à un problème précis. Il pourrait se concentrer davantage que les fonctionnaires ou le ministre à prendre le pouls de la population, en dirigeant par exemple des consultations à la suite de la publication de livres blancs ou verts ou d'avant-projets de loi. Par cet apport, le gouvernement améliorerait la préparation des lois, susciterait une « meilleure aération du débat public » et serait plus en phase avec la population.
Le premier adjoint parlementaire aux fonctions définies de la sorte est Léopold Marquis, nommé le 1er septembre 1983 auprès du ministre du Loisir, de la Chasse et de la Pêche25.
D'autres mesures sont discutées en Chambre en 1982 pour accroître les attributions des adjoints parlementaires. Durant les discussions sur le projet de Loi sur l'Assemblée nationale destiné à remplacer la Loi de la législature, une clause mentionne notamment que le gouvernement peut nommer un ou plusieurs adjoints parlementaire pour assister un ministre dans l'exercice de ses fonctions. L'adjoint parlementaire pourrait donc répondre aux questions adressées au ministre et agir au nom de ce dernier lors de la présentation ou de l'étude d'un projet de loi. Cette formulation provoque de nombreux débats, tant sur la place publique qu'au Parlement26. L'opposition voit d'un mauvais œil de ne pas limiter le nombre d'adjoints parlementaires et de leur permettre de piloter l'étude d'un projet de loi au nom d'un ministre, notamment ceux à incidence financière, un droit traditionnellement réservé aux membres de l'Exécutif.
La Chambre s'entend finalement sur la formulation suivante, encore en vigueur aujourd'hui :
Le gouvernement peut nommer, parmi les députés, un ou plusieurs adjoints parlementaires à un ministre pour l'assister dans l'exercice de ses fonctions : l'adjoint parlementaire peut répondre aux questions adressées au ministre ou en prendre avis en son nom. Le nombre d'adjoints parlementaires ne doit toutefois pas excéder vingt27.
Établie sur ces bases, la fonction d'adjoint parlementaire change d'appellation à quelques reprises par la suite. En 1994, par exemple, le premier ministre Jacques Parizeau annonce la création de la fonction de délégué régional, qui est un adjoint parlementaire relevant du premier ministre qui sert de lien entre l'Exécutif et les régions. En 1996, le délégué régional est remplacé par le secrétaire régional, qui est en fait un adjoint parlementaire relevant des ministres responsables des régions.
De 2001 à 2003, les quatre adjoints parlementaires affectés à un mandat particulier sont appelés « secrétaires d'État ».
À l'instar des secrétaires parlementaires à Ottawa, les tâches confiées à un adjoint parlementaire sont très variables. Certains sont appelés à n'exercer que quelques fonctions de représentations protocolaires au nom du ministre, alors que d'autres se voient confier des dossiers de fond, et ce, dans le respect des fonctions exclusivement dévolues aux membres de l'Exécutif.
Indemnités et allocations de fonction au Québec
La Loi concernant les adjoints parlementaires de 1954 prévoit une indemnité de fonction de 3 000 $ et une allocation de 1 000 $ pour les frais de représentation. En 1971, elles sont augmentées à 3 500 $ et à 1 500 $ respectivement.
Plusieurs lois modifient ensuite ces montants jusqu'à l'adoption, en 1982, de la Loi sur les conditions de travail et le régime de pension des membres de l'Assemblée nationale. On détermine alors que « chacun des adjoints parlementaires reçoit sur une base annuelle une indemnité égale à 20 % de l'indemnité annuelle28 ». Ce mode de calcul est celui en vigueur aujourd'hui.
Pour des données plus précises, voir la section « Indemnités et allocations » du site de l'Assemblée nationale.
Pour citer cet article
« Adjoint parlementaire », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 29 janvier 2024.