Définition
Loi britannique adoptée en 1791 qui divise la Province de Québec en deux entités politiques, soit le Bas-Canada et le Haut-Canada. Chacune des colonies est dotée d'une assemblée législative et d'un conseil législatif.
Les articles de l'Acte constitutionnel
L'Acte abrogeant certaines parties d'une loi votée la quatorzième année du règne de Sa Majesté, intitulée « Acte à l'effet de pourvoir d'une façon plus efficace au gouvernement de la province de Québec dans l'Amérique du Nord » et arrêtant de nouvelles dispositions pour le gouvernement de ladite province, est sanctionné le 10 juin 17911. Cette loi modifie l'Acte de Québec de 1774.
Le premier des 50 articles de cette constitution abroge les pouvoirs du Conseil législatif de la Province de Québec. Au deuxième article, la colonie est divisée en deux provinces. Les législatures du Bas-Canada et du Haut-Canada sont constituées chacune d'un conseil législatif et d'une assemblée législative.
Le gouverneur
En vertu de la loi constitutionnelle, le gouverneur fixe le lieu et la durée des sessions parlementaires. Par proclamation, il a le pouvoir de convoquer, de proroger et de dissoudre le Parlement. Ces mêmes pouvoirs se trouvent dans sa commission et ses instructions royales.
Le gouverneur est autorisé à délimiter les districts électoraux de chaque province, mais on édicte que le Parlement a le pouvoir de légiférer pour modifier ces circonscriptions2. Le gouverneur a, de plus, l'autorité de déclencher les élections et de nommer les « officiers-rapporteurs ».
Le Conseil législatif
Le Conseil législatif du Bas-Canada est composé de « pas moins de quinze » hommes; celui du Haut-Canada en compte « pas moins de sept ». Nommés à vie, les conseillers législatifs doivent être sujets britanniques et âgés d'au moins 21 ans. Le roi se réserve le droit de leur conférer un titre honorifique ou héréditaire. D'autres articles de la loi touchent à la nomination et à la destitution des conseillers législatifs et du président du Conseil.
L'Assemblée législative
Pour le Bas-Canada, il est décrété que le nombre de députés « ne sera pas moins de cinquante » et, pour le Haut-Canada, de pas moins de seize. Les députés seront élus, précise-t-on, à la majorité des votes.
Le cens électoral et le cens d'éligibilité sont les mêmes. Le droit de voter et celui d'être élu sont accordés aux personnes qui possèdent des terres rapportant un revenu annuel de 40 schillings ou plus; à ceux qui possèdent une habitation en ville ou y retirant un revenu annuel de 5 livres sterling ou plus; et aux locataires payant un loyer annuel de 10 livres sterling ou plus.
Ni les conseillers législatifs ni les hommes d'Église ne sont éligibles. Et nulle personne ne peut voter ou être élue si elle n'est pas âgée d'au moins 21 ans, n'est pas sujet britannique par naissance, par naturalisation ou par droit de conquête. Elle ne doit pas non plus avoir été reconnue coupable de trahison. Et les électeurs doivent prêter serment si l'officier-rapporteur le demande.
Le Parlement et les lois
Le Parlement doit être convoqué au moins une fois par année. L'Assemblée est élue pour un maximum de quatre années. Avant de siéger, les parlementaires doivent prêter serment au roi.
Toutes les questions soulevées au Conseil législatif ou à l'Assemblée « se décideront à la majorité des voix ». En cas d'égalité des votes, le président « aura voix prépondérante ».
Pour avoir force de loi, un projet de loi adopté par le Conseil législatif et par la Chambre d'assemblée doit recevoir la sanction royale. À sa discrétion, le gouverneur peut refuser l'assentiment royal ou réserver un « bill ». Quant aux ordonnances adoptées de 1775 à 1791, elles demeurent en vigueur dans les deux provinces, mais elles pourront être rappelées ou modifiées par le Parlement du Bas-Canada ou par celui du Haut-Canada3.
Le Parlement de la Grande-Bretagne se défend de lever des taxes dans ses colonies, mais continuera d'exercer un pouvoir de réglementation en matière de navigation et de commerce. Ces droits imposés seront toutefois affectés aux besoins des provinces.
Les terres et le clergé
Le droit du clergé catholique de percevoir la dîme est maintenu en vigueur en vertu de l'Acte de Québec (1774). D'autres articles concernent les réserves du clergé protestant : le septième de toute future concession de terres de la Couronne servira à constituer une rente affectée à l'Église anglicane.
Quant à l'adjudication des terres, celles-ci devront être concédées en franc et commun socage dans le Haut-Canada4. Les seigneuries déjà concédées dans le Haut-Canada pourront être aliénées en franc et commun socage également. Au Bas-Canada, le concessionnaire pourra opter entre la seigneurie ou le franc et commun socage.
L'adoption de l'Acte constitutionnel au Parlement de Westminster, 1790-1791
Le 26 novembre 1790, dans le discours du trône, le roi George III recommande la modification de la constitution de la Province de Québec5. Le texte de l'adresse en réponse au discours du trône, qui contient pareil libellé concernant la Province de Québec, est adopté le 2 décembre suivant.
La présentation
Le 25 février 1791, le premier ministre William Pitt (1783-1801) dépose à la Chambre des communes un nouveau message du roi relatif à la constitution de la Province de Québec6. Le 4 mars Pitt explique que l'intention du gouvernement est de diviser la colonie en deux provinces pour mettre un terme aux différends opposant les anciens Canadiens aux colons britanniques. Il parle de l'établissement d'une assemblée élue, pour chacune des nouvelles provinces, afin de donner aux majorités respectives le soin de légiférer sur leur propre territoire. Pitt résume ensuite les autres articles du projet de loi.
Du côté de l'opposition, Charles James Fox attend d'avoir lu le projet de loi pour se prononcer, mais se dit convaincu d'avance que la création d'une Chambre d'assemblée sera à l'avantage des colonies. Ordre est donné ensuite à la Chambre des communes de présenter un bill à cet effet.
En comité législatif
Le 23 mars 1791, la Chambre des communes entend Adam Lymburner, qui se présente à titre d'« agent pour les souscrivants aux pétitions de la Province de Québec, en date du 24 nov. 1784 »7. Rappelons que, à compter de 1784, Canadiens et Britanniques de la Province de Québec avaient formé des comités afin de demander conjointement la création d'une Chambre d'assemblée. Ces différents comités avaient ensuite délégué Lymburner à Londres. Ce commerçant de Québec demande, au nom de ses commettants, le rappel in toto de l'Acte de Québec8. Il s'oppose toutefois à la division de la Province de Québec9. Il se prononce aussi contre la création d'un Conseil législatif héréditaire.
Sur la constitution de l'Assemblée législative du Bas-Canada « avec une libre admission des catholiques », Lymburner demande d'augmenter le nombre de députés qui, tel qu'il est libellé dans le projet de loi, se situe alors à pas moins de trente10. Il propose de 60 à 70 députés.
Quant à la durée des législatures, Lymburner souhaiterait qu'elle soit d'un terme de trois années, plutôt que de sept années11. Enfin, il plaide pour enchâsser l'habeas corpus dans la constitution; demande la révocation des ordonnances adoptées par le Conseil législatif de 1775 à 1791; élève ses doutes à propos des réserves du clergé protestant; et, « pour anglifier la colonie », souhaiterait que les propriétaires puissent modifier leurs seigneuries en franc et commun socage.
La considération du rapport du comité législatif
Le Quebec bill est de nouveau à l'ordre du jour le 8 avril 1791. Un député présente une pétition provenant de la Province de Québec demandant que le projet de loi soit reporté parce que celui-ci porterait préjudice au commerce de la colonie. La pétition est déposée sur la Table, puis le rapport du comité législatif est pris en considération.
L'opposition demande de ramener le projet de loi à l'étude en comité législatif. Fox se prononce d'abord contre le fait que les assemblées coloniales soient élues pour un terme de sept années. Il propose que ces législatures soient annuelles ou triennales. Il croit également que le cens électoral de cinq livres est trop élevé (il est alors de 40 shillings en Angleterre). Il parle aussi à l'encontre du Conseil législatif qui, d'emblée, lui apparaît inféodé au gouverneur et au gouvernement britannique. Il se prononce de plus contre la création des réserves du clergé. Au demeurant, Fox ne croit pas qu'il faut diviser la Province de Québec et accentuer ainsi les distinctions entre les Français et les Anglais. Il se désole enfin que les principes de liberté émanant de la constitution britannique soient dénaturés dans le projet de loi.
Pitt accepte de reconduire le bill en comité. Il réfute cependant, une à une, les critiques soulevées par Fox. En réplique au chef de l'opposition concernant la common law, le premier ministre réitère qu'il ne veut nullement l'imposer aux Canadiens. Il croit néanmoins que ces derniers finiront par les adopter. Il termine le débat en expliquant que la division de la colonie en deux provinces a pour objectif d'éviter que la majorité n'opprime la minorité12.
La deuxième lecture et le comité plénier
Après la deuxième lecture, le projet de loi est étudié en comité plénier, le 21 avril 1791. Peu de députés sont présents. L'un d'eux demande l'ajournement. Pitt accepte que le débat soit ajourné au 6 mai suivant. Ce jour-là, l'opposition argue que la mesure ne permettra pas de transposer la constitution britannique au Canada13.
Le 11 mai, le projet de loi est étudié article par article. L'opposition une fois de plus est contre la division de la Province de Québec en deux colonies. Pitt répète que la création de deux législatures tend à éviter la division des points de vue en matière de législation; sans cela, il redoute des frictions entre les Canadiens et les Britanniques, les premiers étant attachés aux lois françaises et les seconds aux lois anglaises.
Dans l'opposition, Edmund Burke, qui a rompu toute alliance avec Fox, partage l'avis du premier ministre14. Fox reste campé sur ses positions. Il se dit en accord avec le fait de doter la colonie d'une assemblée législative, mais contre le fait de la diviser en deux gouvernements.
Au député Philip Francis, qui demande ensuite au premier ministre s'il a l'intention d'assimiler les Canadiens à la langue, aux manières, aux habitudes, aux lois et à la constitution de la Grande-Bretagne, Pitt répond partager cette volonté. Selon lui, c'est d'abord en répondant aux aspirations des Canadiens que ceux-ci finiront par se soumettre volontairement aux coutumes britanniques15.
Sur la clause relative au Conseil législatif, Fox est contre le fait que la nomination des conseillers relève du gouverneur16. À la place, il suggère la constitution d'un Conseil législatif électif, avec un cens électoral et un cens d'éligibilité plus élevés qu'à la Chambre basse. Puis, Fox se prononce à nouveau contre l'introduction du droit héréditaire de siéger au Conseil législatif17. Le premier ministre reste sur ses positions. Il croit qu'avec le temps, une aristocratie similaire à celle de la Grande-Bretagne finira par émerger au Canada, contribuant ainsi à rendre la constitution canadienne similaire à celle de la Grande-Bretagne; l'idée sous-jacente est de renforcer les liens d'attachement à l'égard de la métropole. Enfin, Fox émet l'opinion que les pouvoirs de la Couronne devraient être moins étendus dans les colonies que dans la métropole18.
Le comité poursuit ses travaux le 12 mai. Dans le projet de loi, le nombre de députés devant siéger à l'Assemblée législative du Bas-Canada est toujours de pas moins de 30. Fox considère ce nombre comme peu élevé. En retour, le député ministériel John Grave Simcoe19 - futur lieutenant-gouverneur du Haut-Canada - croit qu'il faut conserver le nombre de députés le moins élevé possible dans les assemblées. C'est lui aussi qui annonce que le gouvernement a changé d'avis sur certains articles à l'étude : ainsi, le cens électoral est abaissé à 40 shillings et la durée des législatures est fixée à quatre années plutôt qu'à sept20.
À des questions de Fox concernant les réserves du clergé protestant, Pitt annonce son intention de nommer un évêque anglican et de lui donner un siège au Conseil législatif. Malgré que le chef de l'opposition désapprouve le plan du gouvernement et propose sans succès deux amendements, les articles du projet de loi sont adoptés le 16 mai dans leur intégralité. Le premier des amendements biffait la clause concernant la dignité héréditaire des conseillers législatifs. Le second amendement proposait d'élever le nombre de représentants à la Chambre d'assemblée du Bas-Canada.
Or, juste avant de passer au vote, Pitt lui-même modifie le libellé du projet de loi : au lieu du minimum fixé à 30 députés, il l'élève à 50. Fox, pour sa part, propose d'établir ce nombre à 100 députés, mais ce nouvel amendement est défait. Le projet de loi est ensuite grossoyé.
La troisième lecture et la sanction
Avant la troisième lecture, le 18 mai 1791, Pitt repousse une nouvelle pétition de Lymburner présentée par l'opposition et demandant aux Communes de ne pas adopter le bill de Québec. Le projet de loi est sitôt adopté. Le 30 mai, le bill de Québec est présenté à la Chambre des lords par William Wyndham Grenville, secrétaire d'État aux colonies de 1789 à 1791. Le roi sanctionne le bill le 10 juin 1791.
Les suites de l'Acte constitutionnel, 1791-1838
À la suite d'une proclamation du lieutenant-gouverneur Alured Clarke datée du 18 novembre 1791, la nouvelle constitution entre en vigueur le 26 décembre suivant.
Le 14 janvier 1792, un club constitutionnel se forme à Québec. Deux fois par mois, jusqu'au printemps 1793, des citoyens s'y rassemblent pour se familiariser avec les règles parlementaires britanniques. Dans la mouvance est publié à Québec Extrait des exemples de procédés dans la Chambre des Communes de la Grande-Bretagne, compilé, semble-t-il, par Jonathan Sewell21.
Le 24 mai 1792 sont pris les « brefs » des premières élections générales prévues en juin et en juillet. Le 17 décembre suivant, les premiers députés du Bas-Canada se réunissent dans la capitale. Le palais épiscopal fait office de parlement. La Chambre d'assemblée du Bas-Canada est alors composée de 48 députés. Deux sièges sont vacants puisqu'un député est décédé depuis son élection et un autre, élu dans deux circonscriptions, a dû en choisir une seule.
L'émergence d'une pensée démocratique
Jusqu'au début du XIXe siècle, le gouverneur, le Conseil législatif et l'Assemblée législative travaillent en collégialité. Les députés canadiens constatent ensuite que le gouverneur n'est pas responsable de son administration devant l'Assemblée. Une profonde réflexion s'ensuit quant à l'exercice de la fonction législative et quant à la nature même de la majorité parlementaire.
Le pouvoir exécutif est perçu, par ailleurs, comme étant l'expression de la minorité. À l'époque, une oligarchie locale, subordonnée aux vues du gouverneur, cumule des postes de fonctionnaires, de juges ou de conseillers exécutifs. Ces bureaucrates, cette « clique du Château » comme on les surnomme alors, sont d'origine britannique pour la plupart, ce qui heurte les sensibilités de la majorité canadienne siégeant à la Chambre d'assemblée.
La volonté de contrôler les dépenses de l'Administration constitue le premier levier d'action du Parti canadien. Son chef, le député Pierre Stanislas Bédard, critique d'abord les salaires exorbitants de la liste civile. Il plaide aussi la suprématie du législatif et réclame le pouvoir de l'Assemblée de censurer les actions de l'exécutif22.
Un appel aux réformes parlementaires
Une première crise parlementaire éclate en 1808 à propos de l'inéligibilité des juges. Irrité par les revendications de l'Assemblée, le gouverneur James Craig dissout le Parlement en 1809 et en 1810 pour tenter, en vain, de faire élire une majorité conciliante. En 1810, Bédard, d'autres députés et des collaborateurs du journal Le Canadien sont même emprisonnés sans procès.
Cet affrontement entre les pouvoirs législatif et exécutif contribue à l'émergence d'une pensée démocratique et d'une action politique concertées au sein de la majorité parlementaire. C'est à la même époque, en 1815, que Louis-Joseph Papineau devient chef du Parti canadien et orateur de la Chambre d'assemblée.
Après 1820 jusqu'à la fin du régime constitutionnel, la grande question des subsides - c'est-à-dire le droit réclamé de l'Assemblée de faire un examen détaillé des finances publiques -, celle du contrôle de la liste civile - un droit de regard sur les salaires versés aux employés de l'État colonial - et celle d'un conseil législatif élu demeurent objets de discorde entre l'Administration et le Parti canadien, qui deviendra le Parti patriote en 1826.
Pour toute solution, les bureaucrates cherchent à réduire le poids politique des Canadiens en projetant d'unir le Haut-Canada et le Bas-Canada. En 1822-1823, ils se trouvent des porte-voix au Parlement de Westminster pour imposer cette union des deux Canadas. Une vaste opposition se met en branle au Bas-Canada. Des assemblées populaires votent des résolutions et une pétition est signée par 60 000 citoyens. Papineau, délégué en Grande-Bretagne pour plaider la cause des Canadiens avec John Neilson, obtient du Colonial Office que cette union législative ne soit plus étudiée à la Chambre des communes.
Une rupture et des rébellions
De retour au Bas-Canada, Papineau trace un nouveau programme libéral inspiré des mouvances républicaines. Dans ce contexte, la Chambre d'assemblée du Bas-Canada adopte les Quatre-vingt-douze Résolutions, le 21 février 1834. Envoyé à Londres, ce manifeste contient les revendications, les réformes et les griefs du Parti patriote.
Cette initiative, conjuguée à d'autres causes - notamment une crise agricole liée à une succession de mauvaises récoltes de blé -, contribue à la dégradation du climat politique. Dans la colonie, des commissaires royaux entreprennent une enquête concernant l'administration du gouvernement colonial, sans avoir le mandat de proposer de réels changements constitutionnels. L'impasse en matière des subsides se poursuit et conduit à la grève parlementaire de 1836, suivie du boycottage des produits britanniques.
En 1837, le Parlement de Westminster répond par les Dix Résolutions de John Russell, ministre britannique de l'Intérieur. Ces résolutions constituent une fin de non-recevoir aux Quatre-vingt-douze Résolutions. S'ensuit, chez les Patriotes, une série d'assemblées populaires pour demander justice. Le climat tendu culmine avec les Rébellions qui seront finalement écrasées par l'armée britannique.
À Londres, le 10 février 1838, l'Acte pourvoyant à des mesures temporaires pour le gouvernement du Bas-Canada est sanctionné et vient suspendre la Constitution de 179123. Le Conseil spécial assistera le gouverneur pour administrer le Bas-Canada jusqu'en 1841.
Pour citer cet article
« Acte constitutionnel (1791) », Encyclopédie du parlementarisme québécois, Assemblée nationale du Québec, 22 février 2016.